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钱到底怎么花?众议科研经费管理新政

科研人员以后能怎么 “花钱”?| 图源:pixabay.com
 
导 读
 
一周前,《关于改善中央财政科研经费管理的若干意见》发布,旨在解决科研经费管理的痛点。此次的《意见》有何亮点?科研人员以后能怎么 “花钱”?《知识分子》走访多位科研人员和科技政策研究者,梳理了新政要点。
 
撰文|邸利会
 
责编 | 王一苇
 
作为科研人员,你是否在为经费发愁?是愁拿钱拿得手软,花不出去?还是愁钱不够,“朝不保夕”?又或是钱拿到了,怎么花却说了不算?预算过细、报销繁难、到账较晚、人员费不足、收入靠绩效,是不是也发愁?
 
8月13日,《国务院办公厅关于改善中央财政科研经费管理的若干意见》发布(为行文方便,以下简称《意见》),有望为你纾困除难。
 
“之前有多次院士大会、科协大会,都在讲一些大家有共鸣的问题,但这次是非常具体的举措,让人看到了切实的希望。这些措施的确都是切中要害,如果能执行,将是极大利好消息。” 南方科技大学力学与航空航天工程系教授邓巍巍说。
 
“出台的办法我感觉还是做了很多实事的,里面的措施针对的很多痛点也是我当年在科学院工作的时候,一直听大家反映的。” 香港科技大学物理学系讲座教授戴希说。
 
中国全社会研发投入总量在2019年已过2万亿,其中政府研发经费占约20%。但科研经费怎么花才能发挥最大的效用,一直以来备受关注。
 
而科研经费管理 “松绑” 也不是第一次了(如国发〔2014〕11号文、2015年新修订的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》、中办发〔2016〕50号文、国发〔2018〕25号文),但正如《意见》所言,在科研经费管理方面,“仍然存在政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、经费拨付机制不完善、间接费用比例偏低、经费报销难等问题。”
 
此次的《意见》包含了7个大项25条意见,每一条都写明了具体负责落实的部门和单位。可以预计的是,接下来它们会出台相应的文件或细则。那么,新一轮的科研经费管理改革,会带来怎样的变化?科研人员如何看待这些改革措施?
 
增强活力
 
从《意见》看,首先,编制预算简单了(按设备费、业务费、劳务费三大类编制直接费用预算即可),而且,项目评审时也可以同时把预算的评审也做了。
 
另外,设备费预算调剂,不再需要让项目管理部门审批;设备费之外的其他费用调剂,项目负责人就可以决定。更 “喜大普奔” 的是,人才类和基础研究类的科研项目,连预算都不需要编制了。
 
“当年最主要的痛点是,很多经费限制得太死,特别是买设备,比如4、5年之前就必须要把所有细节都规定下来,几年之后情况发生变化,比如设备涨价、有更新的设备出来或者需求发生变化,这个时候就很难调整。” 戴希说。
 
中国科学院成都山地所研究员葛永刚也提到,设备费预算以前不能调增,项目结题的时候不能超过当初预算,“一些专业设备可能是进口的,今年没来,明年价格就涨了一大笔。这次就把调增的权限下放到单位了。”
 
扩大自主权方面还有一些具体的规定,比如 “计算类仪器设备和软件工具可在设备费科目列支”。这解决了很多从事计算科学的科研人员的难题。
 
“当前的管理办法要求把预算的一大部分用于购买设备、或用作材料费、实验经费等,同时购买设备的经费还不允许用来购买服务器和台式机。许多做软件、做算法的科研人员并不需要购买特殊的仪器设备来支撑自己的研究课题,因此经常为如何编排设备费预算而伤脑筋。” 西安交通大学软件学院教授龚怡宏说,“这次国务院修改的科研经费管理措施,确实切中了当前科研经费管理中的一些弊端。”
 
等预算编制完成,项目审批通过,就到了拨付的阶段。《知识分子》之前了解到,有些项目早就批了,资金却迟迟不能到位,面对激烈的国际竞争,科研人员只能自己想办法先筹措资金干起来。
 
而这次的《意见》明确指出,经费拨付需在任务书签订后一个月内完成。
 
最后,等项目完成后,如果还有结余资金,按照现在的规定,可以直接 “留归项目承担单位使用”,用不着再像之前那样非要 “突击花钱”。
 
此外,为了进一步给科研人员减压,这次的《意见》在科研财物助理、报销、验收、科研仪器设备采购、因公出国方面也都推出了不少的举措(如“对科研急需的设备和耗材采用特事特办、随到随办的采购机制,可不进行招标投标程序”;“科研经费中列支的国际合作与交流费用不纳入 ‘三公’ 经费统计范围,不受零增长要求限制” 等等)。
 
绩效可以多拿些
 
在大连理工大学经济管理学院教授、《中国研发经费报告》项目负责人孙玉涛看来,这次的科研经费管理的最大亮点集中在间接费用上。
 
“间接费用是最大的亮点,因为它涉及到激励的问题。其他的可能主要涉及到活力的问题,给科研人员更多的自主权和灵活性。” 他说。
 
一般认为,科研经费可分为直接经费和间接经费。像设备费,以及材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、专家咨询费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费等都是直接经费。
 
而间接费用主要用于补偿依托单位为了项目研究提供的现有仪器设备及房屋,水、电、气、暖消耗,有关管理费用以及绩效支出等。
 
间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定。这次的间接费用的比例有了提高——
 
“500万元以下的部分,间接费用比例为不超过30%,500万元至1000万元的部分为不超过25%,1000万元以上的部分为不超过20%。”
 
间接费用比例提高的同时,《意见》还说,“对数学等纯理论基础研究项目,间接费用比例进一步提高到不超过60%。项目承担单位可将间接费用全部用于绩效支出。”
 
此前,间接费用的比例不高,而其中能用于给科研人员发绩效工资的比例也有限制。(按照2015年发布的《国家自然科学基金资助项目资金管理办法》,三个档次间接经费的比例分别为20%、13%、10%,而且绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%)。
 
在2006年事业单位建立岗位绩效工资制度后,绩效工资在科研人员的工资收入中比例逐渐增高。如今,绩效在整个薪酬中的地位越来越重要。
 
“科学院不像学校,老师可以教课,有学费之类的经费补充。当然科学院也有不同类型的单位,有的单位可能还是有一些其他的经费来源,但对很多研究单位主要的经费来源就是所谓纵向经费,也就是国家拨下来的这些钱,没有其他的收入来源,像我自己就属于这种情况。” 中国科学院国家天文台研究员陈学雷告诉《知识分子》。
 
“从科学院的薪酬看,除了基本工资、岗位工资,绩效的比例是比较大的,像我们要占到50%-60%以上,相当于一半的收入,科研人员得自己想办法,所以每年的压力都很大。相比,高校对绩效不那么敏感,只要完成年度任务,收入的很大部分就已经有保障了。调研的时候,我也说,这就是为什么这些年中科院的一些人才都跑到高校了。” 葛永刚说。
 
这次间接经费比例提升,意味着科研人员可以从项目经费中拿到更多的绩效——这对于收入较低的、尤其是从事纯理论研究项目的科研人员是个喜讯。
 
绩效拿多少合适?
 
公平地说,绩效在补充科研人员收入、激励科研方面起过助推作用。
 
“特别是在20年前,在中国科技发展的初期,尤其在提高大家的积极性,解决基本生活方面,绩效起到了一个很大的促进作用。那个时候因为涨工资不太容易,如果给全国的科研人员普涨工资的话,是需要非常慎重的,行政审批各方面的阻力也非常大。但从科研经费里面提一定的绩效,在短期内是一个暂时的办法,所以当时一直是这样执行的,特别是在科学院,可能走得比较快一点,步子比较大一点。” 戴希说,他2007年回北京工作,当时科学院的工资比高校普遍要高不少。
 
但时过境迁,绩效和收入挂钩,靠多争取项目、多拿绩效来提高收入,也会产生一些负面效应。
 
首先,绩效比重过大带来的考核压力也促使科研人员寻求 “短平快稳” 的项目,不愿意从事不确定性高,失败风险大,耗时较长的探索课题。这意味着项目多、经费多,不见得能出大突破,大成果。
 
“因为个人收入直接跟申请的资金挂钩,很多高校还以经费多少来论英雄,这是完全不科学的。比如说搞数学研究的,就不需要那么多的经费,但不妨碍做出世界一流水平的工作。这就有可能造成有人实际科研方面不需要那么多钱,但为了提高收入,或者维持在学校的地位,非要申请那么多钱,造成科研经费的浪费。” 戴希说。
 
此外,部分科研人员收入过高,不同主管部门、地区、学科、单位收入差距问题也已经引起了很多关注。“不患寡而患不均” 的问题在科研界照样存在,而讲究绩效可能加重了这种差距。
 
从《第四次全国科技工作者状况调查报告(2017)》看,2016年东部地区科研人员的收入均值为10万以上,超过中、西部地区约2万。
 
据人力资源和社会保障部原副部长何宪今年发表的研究,某省部门直属科研单位一共20家,“2018年绩效工资水平最高的省环境科学研究院为人均30.65万元,最低的省血吸虫病防治研究所为5.94万元,差别近6倍。” 相比之下,高校间差距较小,“该省直属高校82家,2018年平均绩效工资最高的学校为10.07万元,最低的学校为5.75万元,差别为1.75倍。”
 
“名义上的工资,中国内地大学的教授是很低的,但这两年绩效不断的增加,现在很多中国内地收入高的地方,工资已经超过香港了,如果早10年、20年的话,这是不可想象的事情。” 戴希说。
 
孙玉涛认为,绩效工资管理可能有一个下限和上限的问题——
 
“下限是要保障大家有一个相对比较体面的收入,如果一些知名大学的教授薪水很低,需要靠大学的声誉到外面去挣钱,可能(说明)是这个体系不那么完善。” 孙玉涛说,“上限的问题,我觉得国家给工资帽也有一定道理——项目弄的越多,提的间接费越多,可能失去了科学研究本身的意义。提间接费一个基本依据是对智力劳动的补偿,但这个补偿不是无限的,应该有一定的测算依据。”
 
也许是为了防止绩效拿太多,《意见》也作了 “合理核定绩效工资总量” 的相关规定,调整绩效工资水平需要得到主管部门审批,报人力资源社会保障、财政部门备案。而审批综合考虑的方面包括了 “激发科技创新活力、保障基础研究人员稳定工资收入、调控不同单位(岗位、学科)收入差距” 等因素。
 
提升基本工资,实行年薪制?
 
项目绩效是一种激励机制,可一旦和收入挂钩,变成绩效工资,就弱化了原本的角色定位,在一些研究者看来,这造成了麻烦。
 
“现行的岗位绩效工资制度,把绩效奖励和绩效工资混淆,把所有单位都搞成了绩效工资,绩效工资在工资中的比重占到了一半以上,这不适合一般的事业单位,也不适合一般的科研单位。” 何宪在上述研究中写道。
 
他建议,直接产生经济效益的单位和工作比较适合搞绩效工资,而普通的事业单位和工作比较适合搞绩效奖励;对一般事业单位来说,不是搞绩效工资,而是在绩效考核基础上的适当奖励,且绩效奖励一般在10%以内即足够。
 
“绩效工资只能作为短期内解决问题的一个临时办法,不能作为一个长久之计,变成一个永久性的解决问题的方法是不对的,应该把真正的固定工资份额提上来。” 戴希说。
 
戴希告诉《知识分子》,香港的高校一般发12个月的工资,申请到的经费、科研的产出基本上只跟工资的增幅挂钩,综合考虑,平均每年约有3%的增长,除此之外跟工资是不挂钩的;而美国是发9个月工资,剩下3个月是由科研经费来负担。
 
“美国满打满算绩效工资跟固定工资是1:3的关系,相对就比较高了,但我们国内这个比例就有点倒挂,有些地方我知道绩效部分的工资是大于基本工资的,在收入的组成方面,比例应该是不太合理的。” 戴希说。
 
那么,是否可以效仿国外,逐步将绩效与工资脱钩,普遍施行年薪制呢?多位人士对《知识分子》表示,这样的做法并不容易。
 
首先,如果没有了绩效工资,亏空的部分谁来出?一些对国家财政依赖较重的单位,独自筹资会出现困难。
 
“科学院现在这个体制,很多所是完全靠绩效在维持的。如果把绩效给拿掉的话,中科院一半以上的所可能就无法正常运行下去;有些所可能连人员工资都发不下去。所以这是一个很大的问题。当初是沿着这个路径发展过来的,有路径依赖。” 戴希说。
 
此外,由于不少科研院所和高校属于事业编制,单独提高这部分人群的基本工资可能不太公平且不容易推行。
 
“我们所说的体制内的,包括教师、医生等,整个薪酬水平是比较低的,我们这套薪酬体系是从计划经济来的,想要做整体的调整,难度比较大。国家也得考量,如果说给科研人员的薪水太高,其他群体是不是有想法,比如国有企业的员工会怎么想?” 孙玉涛说。
 
从《第四次全国科技工作者状况调查报告(2017)》看,高校科技工作者每月从单位获得的收入平均为7431元,高于科研院所(6333元)、卫生机构(7016元)、大型企业(6014元)等单位的科技工作者。
 
尽管如此,在国内一些高校、院系,为了吸引人才,已经在实行某种意义上的年薪制。
实行年薪制的云南大学高层次人才层级以及年薪。(截图于论文:刘芳,云南高校高层次人才年薪初探——以云南大学为例,云南开放大学学报 2017,19(04),66-70)
 
《意见》提到,“借鉴承担国家关键领域核心技术攻关任务科研人员年薪制的经验,探索对急需紧缺、业内认可、业绩突出的极少数高层次人才实行年薪制。”
 
也就是,目前年薪制只限制在 “极少数高层次人才”。
 
“中国的高校情况非常复杂,跟国外不太一样。国外比较好的学校教授跟一般学校的教授工资最多差个三倍,已经非常大了,不会超过三倍。中国的话,我知道的有的收入高的学校和收入低的学校差距远远超过10倍。所以如果是做一个统一的政策,很难说这个政策适用于所有的地区、所有的学校,因为差异太大。” 戴希说。
 
“不太可能说一下子把薪酬体系跟国外接轨,我们和很多发达国家不在同一个发展阶段,效率优先兼顾公平仍然是基本准则。工资改革可能是一个渐进的过程,科研经费里面做一些补偿,也是权宜之计。” 孙玉涛说。
 
“从我自身的直接感受来说,在目前的框架下,这个政策至少是解决了我们的一些燃眉之急。” 陈学雷说。
 
可以预料的是,改革还会继续深化下去。
 
 
参考资料
 
1. 国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的意见(国办发〔2021〕32号),http://www.gov.cn/zhengce/content/2021-08/13/content_5631102.htm
 
2. 中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的意见》,http://www.gov.cn/zhengce/2016-07/31/content_5096421.htm
 
3. 国务院关于优化科研管理 提升科研绩效若干措施的通知,http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/24/content_5308787.htm
 
4. 国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的意见,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-03/12/content_8711.htm
 
5. 国家自然科学基金资助项目资金管理办法,http://www.nsfc.gov.cn/publish/portal0/tab475/info70254.htm
 
6. 何宪,”科研单位工资收入分配制度研究.”,中国科技论坛,04(2021):44-54. doi:10.13580/j.cnki.fstc.2021.04.006.
 
7. 全国科技工作者状况调查课题组,第四次全国科技工作者状况调查报告(2017),中国科学技术出版社,2018年。
 
8. 孙玉涛,中国经费研发报告2020,《知识分子》,2021年5月1日,http://www.zhishifenzi.com/depth/newsview/11239
 



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