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编者按：
常开风气之先的上海，在生活垃圾分类的问题上无疑又成为了全国的领头羊。长期关注环境政策分析与评估的宋国君研究员认为，即将于下个月实施的《上海市生活垃圾管理条例》有诸多亮点，但也存在终端处理安排缺乏明确规定等需完善的地方。
上海能否为困扰中国城市已久的垃圾问题寻找出一个可行的解决方案，未来令人期待。
撰文 | 宋国君（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）
责编 | 夏志坚
上海即将于7月1日正式实施《上海市生活垃圾管理条例》（下称《条例》）。作为我国首座将要进行生活垃圾强制分类的城市，上海的这一举措引发了社会的广泛讨论，各方声音中既有赞赏，亦有质疑。当垃圾分类真的要在一座有着2000多万人口的城市落地时，一个必须要回答的问题就是：城市生活垃圾为什么需要分类？
要回答这一点，需要先弄清楚当前我国垃圾处置存在的问题。
在我国，生活垃圾的最终处置方式主要分为两种——填埋和焚烧，这两种方式都存在着环保成本高和环境污染风险大的问题。
生活垃圾的安全填埋需要填埋场卫生条件控制、空气污染控制、水污染控制的安全可靠，在安全封场之后还要安全运行20-30年。一旦防渗层损坏，渗滤液将污染填埋场周边的土壤和地下水，由此将给受污染的场地带来巨大的修复成本。
生活垃圾焚烧厂则会产生常规空气污染物、危险空气污染物（包括二噁英、重金属等）、垃圾渗滤液污水以及飞灰和炉渣，这些污染物都有污染控制、最终处置和风险控制的要求，需要严格监测和管理。
总之，现有的垃圾处置方式存在污染控制要求高、风险大和社会成本高的问题。以北京市为例，2015年北京生活垃圾“收集-转运-焚烧”全过程社会成本为2253元/吨，远高于40-300元/吨的生活垃圾处理费标准[1]。而根据2017年中国人民大学发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》，假定2015年北京已经实施分类减量，实现源头分类、厨余单独处理、可回收物资源回收利用，将会使生活垃圾管理社会成本从42.2亿元降至15.3亿元，下降64%[2]。
高昂的社会成本是生活垃圾分类的动力。
需要指出的是，目前我国仍未对生活垃圾焚烧厂和填埋场实施排污许可证管理，这在客观上节省了相关企业的污染控制费用。未来一旦实施排污许可证制度，会让排放要求变得更加严格和规范，填埋厂和焚烧厂的污染控制成本肯定会继续提高。
根据国际经验，生活垃圾分类是解决填埋和焚烧所带来的高昂社会成本问题的唯一办法，同时也能促进资源的回收再利用。
分类是指源头分类，即在垃圾产生之初的家庭和办公室实施基本分类。我国十几年的生活垃圾分类实践，因为没有强调源头分类，都是失败的。发达国家的经验也是如此。分类是第一步，是基础，也是涉及公众参与最多的环节。
如何进行分类？此次《条例》中有明确的规定，并对每类垃圾给出了相应的处理要求：生活垃圾在家庭和办公室实施基本分类——第一步分为4类，分别是可回收物、有害垃圾、湿垃圾和干垃圾，并鼓励进一步细分。其中湿垃圾（主要是厨余垃圾）将得到合适利用或安全处置；可回收物则会作为再生原料用于生产商品，重新回到消费者手中；其他无法回收利用的垃圾则需按照排污许可证的要求实施安全填埋或焚烧处置。
此外《条例》明确了“将生活垃圾处置总量控制要求作为综合考核的重要内容”。这是一个明显的进步，终于将此前生活垃圾管理中似是而非的“资源综合回收利用率”明确为“处置总量”，并作为“减量化”的目标。由于生活垃圾管理中资源化率的计算一般是琐碎和估计的，需要依据可回收物的种类、产生量（涉及销售量等指标）估计和回收量统计（实际难以统计）分别估算，不是一个很好用的管理指标。
而且资源化并不是生活垃圾管理的第一目标，第一目标应是“减量化”，而垃圾分类可以显著地促进垃圾的减量——根据台北市的经验，源头分类成熟后，可以减少2/3的干垃圾。减量化之后，才能有效率地实现“无害化”，以及可回收物和湿垃圾的资源化——可回收物变成产品回到消费者手中，减少了自然资源开发的成本，湿垃圾因（主要是厨余垃圾）富含有机质，可以通过制作肥料等方式得到合理资源化利用——并最终降低垃圾处置的社会成本。
为了实现垃圾分类的真正落实，《条例》中明确规定“不得将已分类的生活垃圾混合收集、运输”，这解决了此前相关机构不负责任的做法，即一些城市政府虽然号召市民分类，但没有认真准备，将居民分类的垃圾（分的也不好是事实）混合之后再去填埋或焚烧。
以上都是此次《条例》中值得点赞的亮点。不过和任何新生事物一样，《条例》也存在一些不够完善、需要改进的地方。笔者试图在下文针对其中存在的一些问题给出相应的建议。
问题1.对生活垃圾管理各环节统计指标和信息公开强调不够
虽然《条例》中有多条（四十八、四十九、五十、五十三）涉及统计、考核等，但仍然缺乏总体和系统的要求，需要用政府文件予以细化和实施。
生活垃圾管理涉及物质全生命周期的活动，只有各环节协同作用、政策互相配套才能实现管理目标，而统计、信息公开和绩效评估是实现协调的基础。
因此需要重新基于生活垃圾分类和资源回收的要求设计统计指标体系[3]；其次需要基于现有互联网技术对生活垃圾各个参与方——例如，排放者、运输者、处置者等——实施精细统计，时间要细化到日；又次是信息公开，统计数据需要实时、方便的信息公开，供全市各行各业以及市民使用。
最后是绩效评估，需要每年公布城市生活垃圾管理绩效评估结果，可以委托第三方评估机构开展评估。评估内容包括无害化、减量化、资源化和低成本化，应用已有的统计数据、城市调查等评价和公布城市生活垃圾管理现状，促进政府提高城市生活垃圾管理绩效。除评估结果目标外，还要对政府的绩效进行评估，尤其是城市生活垃圾管理的社会成本。通过评估和信息公开，促进城市生活垃圾源头分类和资源回收，降低城市生活垃圾管理的社会成本[1]。
问题2.“填埋厂、焚烧厂”等排放监管比较抽象，没有明确实施排污许可证管理
填埋厂和焚烧厂都是重大污染源，也是污染控制的重点对象。填埋厂产生的渗滤液和废气需要处理和达标排放，渗滤液渗漏风险也需要管控，而且一直需要管理到封厂20-30年以后。
焚烧厂排放的废气——包括常规空气污染物和危险空气污染物——是重要的空气污染源之一，除常规空气污染物需要排放达标外，还需要将危险空气污染物的健康风险需要控制在百万分之一的水平[4]（发达国家健康风险研究普遍采用的数值）。此外焚烧厂也有渗滤液需要处理和达标排放，焚烧产生的飞灰和废渣也需要安全处置。
因此建议生态环境部门加快推进焚烧厂、填埋厂的排污许可证管理。只有实施排污许可证管理，才能将干垃圾处理的全部成本或社会成本公之于众，让全社会明白生活垃圾为何要实施源头分类和资源回收。
问题3.对已有的和今后的终端处置安排缺乏明确规定
已有的城市生活垃圾管理基础设施是按照不分类设计和运行的，因此，从不分类到分类，需要提前准备以便适应分类后的新状况。
例如，湿垃圾的处理设施需要跟上增加的回收量；可回收物需要考虑全部加工利用成再生品，再回到消费者手中的问题；对于填埋场、焚烧厂来说，干垃圾的成本、热值、数量、运输、处置以及从业者收入的减少等都是需要考虑的问题。如果没有充分的准备，一切将会前功尽弃，造成社会的巨大成本。建议政府提前规划设施，并开展一系列的政策和管理模式研究。
对今后的终端处置，建议按照分期分批的原则实施，政府的任务是确定目标和标准，为技术和管理创新留下足够空间。
尽管存在有待改进的问题，与国内其他城市的垃圾管理政策相比，《条例》应当是2017年住建部46个垃圾分类试点城市中最先进、最科学也最认真的地方法规了。作为一名关心城市生活垃圾管理的研究人员，期望上海市能够坚持实施并取得成功，为解决我国城市的“老大难”问题树立标杆。
参考资料：
[1]《城市生活垃圾焚烧社会成本评估方法与应用——以北京市为例》
[2]《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》
[3]《基于源头分类和资源回收的城市生活垃圾管理指标体系设计》
[4]《我国危险空气污染物管理制度研究》
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