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编者按

 

近日，美国参议院专门委员会通过《无尽前沿法案》，其中限制中国相关科研项目的条款令华人学界忧心。有文章分析，该法案的通过意味着中美间 “学术铁幕” 的落下，会重创中美间的学术合作。是否如此？

 

东华盛顿大学教授李宁长期研究美国科技政策，在本文中，他详细解读了该法案的含义和其可能对中美科技交流的影响。

 

撰文 | 李宁（东华盛顿大学公共管理学教授）

 

责编 | 王一苇

 

中美竞争日趋白热化。位居世界头号经济强国一个多世纪的美国，近年来越来越明显感受到中国追赶的脚步和挑战。甚至在某些技术领域，美国已自认渐落下风。对此，美国并不想束手就擒，拱手让出世界头号宝座。在这个实施两党政治体制的国度，涉及大多数公共政策话题的时候，两党互项攻击，互项掣肘。不过，从特朗普到拜登，尽管实现了政党轮替，但对华政策方面，并没有明显的转向，国会的共和党和民主党议员们也表现出难得的一致立场。旨在提升美国科技竞争力以应对中国挑战的《无尽前沿法案》的提出，就是两党共同努力的结果。

 

2021年5月12日，美国参议院商务、科学与交通委员会（Committee on Commerce, Science, and Transportation）以24比4的投票结果，通过了《无尽前沿法案》（Endless Frontier Act）。该法案将在下礼拜交付参议院讨论，最快可以在月底前进行参议院全体投票表决。

 

《无尽前沿法案》通过美国参议院专门委员会的投票，在中国引起很大反响，尤其是对于很多关心中美竞争态势的政界、商界人士和知识分子，特别是专门研究中美科技政策走势的学界同仁而言。

 

这个《无尽前沿法案》究竟是怎么回事儿？它对于中国的政商学界为何会有这么大的冲击？它会给未来的中美科技交流带来什么样的影响？

 

石破天惊的《无尽前沿法案》

 

《无尽前沿法案》，最早是在特朗普执政的2020年，由美参院民主党领袖 Chuck Schumer、共和党参议员 Todd Young 等人提出的，经过讨论酝酿，于2021年4月20日，正式提交参议院审议（编号：S.1260）。

 

该法案的主要内容有：

 

1

 

在美国国家科学基金会（NSF，National Science Foundation）设立技术和创新学部 （DTI，Directorate for Technology and Innovation）；

 

2

 

创建区域技术中心计划（a regional technology hub program）；

 

3

 

要求针对经济安全、科学、研究、创新、制造业和创造就业机会制定战略并建立报告体系；

 

4

 

设立一个加强关键行业供应链韧性的计划（a critical supply chain resiliency program）；

 

5

 

其它目的。[1]

 

这个法案的石破天惊之处，在于它涉及的五年期经费总额超过了1100亿美元。其中，仅仅上述第一项，即在NSF成立技术与创新学部，就占去了整整1000亿美元。按五年平均，就是每年200亿美元的体量，是NSF每年现有大约85亿美元预算的2.35倍。

 

如此巨额的经费将用于新成立的技术与创新学部计划集中发展的10个关键技术领域，包括人工智能，先进材料，量子科技等。

 

要注意的是，根据该法案的文本，这1000亿美元并不是平均到每一年，而是从2022财年到2026财年按照50亿，100亿，200亿，300亿，350亿递增。

 

无论如何，一个联邦部门的经费获得翻番式的增加，是很不寻常的。多年来，NSF的预算一直没有大幅度成长。例如，2002年通过的《NSF授权法》（NATIONAL SCIENCE FOUNDATION AUTHORIZATION ACT OF 2002）规定，2003-2027财年，NSF预算从55亿增加到98亿美元。但这些计划中的预算并没有兑现，实际上2007年NSF的预算只达到59亿。[2] 对于近些年来饱受科研经费不足之苦的学界，无疑是久旱逢甘雨。

 

法案一经提出，就获得美国大学联合会（AAU，Association of American Universities）的高度赞扬。AAU协会主席 Barbara R. Snyder 说：“对NSF的大量投资将确保美国处于全球科学进步与创新的第一线 [3]。”

 

不过，科技界和政界也出现了一些不同意见，比如有人主张这么大的经费应该通过已有的分散在各个政府部门的专门项目来进行分配，而不是集中于一个新成立的部门。

 

这份法案的名字略含诗意。它源于1945年的一份著名报告《科学: 没有止境的前沿》（Science，the Endless Frontier）。报告由曾任MIT工程系主任，在二战期间领导了美国科学研究与开发办公室 （OSRD，the Office of Scientific Research and Development）的 Vannevar Bush 博士完成。上述报告提出了成立NSF的设想，并设计了NSF的组织架构。更重要的，报告论述了基础研究对于一个国家保持技术实力和国际竞争力的重要性，强调了保证基础研究健康运行的一般原则。这是一份里程碑式的文本。它在很大程度上导致了1950年NSF的建立，影响了战后美国科技体制的形成。该报告是公认的科技政策研究者的必读文献。

 

在报告问世76年后的2021年，《无尽前沿法案》的取名，显示了法案提出者的抱负。

 

《无尽前沿法案》修订版 “缩水变形”

 

《无尽前沿法案》提交后，被分配到参议院的商务、科学和交通委员会审议。该委员会虽然最终通过了这一法案，但通过的版本是经过修订后的文本。其中，原始法案的核心部分，即所提出的给予新创立的技术与创新学部的五年1000亿美元的巨额投资，已经大大缩水，经费的分配也走向多元。

 

修订版的《无尽前沿法案》保留了在NSF建立技术与创新学部的部分，但该学部2022-2026五个财年所分配到的经费从原始版本的50亿，100亿，200亿，300亿，350亿美元，缩减到18亿、32亿、63亿、84亿、93亿美元，五年总额为290亿美元，远低于最初的1000亿美元。同时，NSF传统部分的经费获得相当的增长，从目前的86亿美元增加的2026年的120亿美元。这样，NSF的五年总经费超过了800亿美元，差不多将在现有水平上翻一番 [4]。

 

按照修订版的《无尽前沿法案》，上述缩减结果的部分差额，将流向美国能源部（DOE，Department of Energy）下辖的国家实验室（national laboratories）。

 

这项新的安排，一是出于避免重复投资的考虑，因为能源部下辖的17个国家实验室本来就是为了增强美国在科技方面的竞争力所设立的，多年来已经积累了相当的实力；另一方面，国家实验室有完备的从事科研工作的安全制度，与大学相比，可以更有效地做好科研成果的保密工作。国家实验室将得到五年169亿美元的额外经费，从2022年的10亿美元，增加到2026年的55亿美元。

 

即便从最初版本的1000亿美元缩水超过一半，剩余部分仍然数额额巨大。这些经费在NSF和DOE之间分配，缓解了了人们对经费过于集中于NSF一家的担忧。美国一直自豪于它的科技体制的多元化特点。这一新的制度安排，也是多元化理念的一个胜利。

 

对多元化理念的坚持，还体现在修订后的《无尽前沿法案》对经费分配多元化的考虑。在现有的体系下，NSF的资助流向体现了很强的区域差异。比如，加州、纽约州和麻省三个州从NSF 获得的经费就占了NSF总盘子的27%。为了争取自己州的利益，议员倾向于经费增量在各州能够更加均衡地分配。所以，修订后的法案增加了在经费分配的区域分布方面的要求。

 

此外，修订后的《无尽前沿法案》还将一些所谓防止科研成果 “被窃” 的政策具体化了，主要针对中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗。我们将在本文稍后讨论这些措施对未来中美科技交流的影响。

 

修订后的《无尽前沿法案》即将交付参议院全体讨论投票，最快月底就有结果。由于修订后的版本所要求的经费增量总额大大缩水，并在分配方面，顾及了更广泛的利益相关者的权益，这个法案通过参议院投票的可能性是很大的。不过，就算参议院投票通过了，这一法案的立法过程仍然是路漫漫，还有很多坎要过。

 

《无尽前沿法案》的众议院相应版本及立法前景

 

根据美国立法过程，一项法案要成为法律，需要通过参众两院的讨论与投票。以《无尽前沿法案》为例，如果5月底之前，该法案能够在参议院全体会议获得投票通过，还需等候众议院讨论并通过相应的版本。参众两院通过后，如果两个版本有比较大的差异，还需要两院联合成立一个小组，进行版本之间的协调。过程繁琐而耗时。

 

当然，最终两院达成一致后，还要送到白宫由总统签字生效。总统有否决权，所以通过两院的法案仍有变数。事实上，成立NSF的立法过程中，杜鲁门总统就曾在1947年行使过一次否决权。不过，对于《无尽前沿法案》，拜登总统曾表达欢迎，他行使否决权的可能性微乎其微。

 

那么，这个法案在众议院的前景如何呢？实际上，众议院有自己的版本，即今年3月26日众议院科学、空间与技术委员会（House Science, Space, and Technology Committee）提出的《NSF未来法案》（National Science 5 Foundation for the Future Act， 编号：H.R.2225）。如同《无尽前沿法案》一样，众议院的法案也是来自两党的议员共同提出的。二者的不同之处，在于众议院的版本更加着重于增加给NSF的拨款。该法案的全称是《授权 2022-2026 财年用于国家科学基金会及其他目的的拨款》 [5]。

 

《NSF未来法案》也建议NSF成立新的学部，叫做 “科学与工程解决方案”（Science and Engineering Solutions），其目的在于加速NSF资助的基础研究成果转化为技术进步，推动联邦资助的研究成果的商业化，并培养研究人才。

 

根据众议院的《NSF未来法案》，NSF 的整体预算从目前的 86 亿美元提高到 2026 年的 183 亿美元，其中新创建的科学与工程解决方案学部的预算2022 年初始为10 亿美元，到 2026 年增长至 50 亿美元。这个新学部的预算明显少于《无尽前沿法案》所建议的新学部的经费安排。因此，《NSF未来法案》提出的时候，被认为是一个更为现实的版本。不过，我们也应注意到，缩水后的《无尽前沿法案》所建议的NSF经费额度，已经跟众院的版本大为接近。

 

在参议院商务委员会通过《无尽前沿法案》的第二天，即5月13日，《NSF未来法案》就在众议院科学、空间与技术委员会的研究与技术分委会获得无异议通过，将付委员会讨论。似乎未来在众议院投票通过的可能性也很大。

 

无论参院的《无尽前沿法案》和众院的《NSF未来法案》将来各自的表决结果如何，两院版本的先天差异为将来走完法案的立法过程投下了变数。可以预计，两院之间的协调工作将会是繁琐的。《科学》杂志科技政策报道撰稿人 Jeffrey Mervis 认为，有关法案的分歧仍然存在，法案还涉及税收、贸易乃至移民政策的调整；因此，法案最终的结局，恐怕要年末才见分晓 [6]。

 

不过，事态发展究竟如何，还需要观察。不可否认，这次相关法案的出台得到了民主、共和两党的加持。在两党目标相当一致的前提下，国会议员们加快立法过程也不是不可能。历史上是有先例的。1957年苏联Sputnik卫星上天给美国带来巨大的冲击，导致了国家航空航天局（ National Aeronautics and Space Administration，即NASA）的建立以及大量联邦研究经费的投入。从1958年5月24日众议院提出成立NASA的议案到同年7月29日获得艾森豪威尔签署成为法律，仅仅花了2个月。今天面对中国的挑战，美国的政治家们是不是也感到了类似的急迫性呢？

 

担忧学术 “铁幕” 来临为时尚早

 

参议院的《无尽前沿法案》修订版加入了相当多的防堵美国科技成果泄露的条文，其明确的矛头指向为中国，俄国，朝鲜与伊朗。

 

该法案的303一节主张禁止所有联邦科技部门工作人员参与上述四国的人才计划，也严禁参与四国人才计划的任何人参加美国研究项目的申请。在该法案的其它章节，还有禁止中国制造业企业参与美国的一些国家计划项目的条文。如果《无尽前沿法案》完成立法过程开始实施，那么，美国白宫科技政策办公室将在180天内出台相关的政策指南，一年内，所有联邦科研机构要出台相关政策。可以预见，这些措施，一定会在某种程度上对中美学术交流造成多种障碍，容易让人感觉到中美科技交流将要被铁幕分割，面临断崖式崩盘的局面。换言之，中美科技将彻底脱钩。

 

实际上，这种担心还为时尚早。

 

原因是，科技交流并不单纯以参加人才计划为前提。事实上，华人以外的美国科学家参与中国人才计划的人数非常少，就算是在美国的华人科学家，受益于中国顶尖人才计划的比例也不高。毕竟这些人才计划的门槛并不低，达到门槛标准的华人也可能因为种种原因无缘这些人才计划。总的来讲，限制了通过人才计划进行的科学交流，对于中美科学交流总量并不会带来伤筋动骨的影响。

 

一般而言，正式的科学交流活动是通过发表论文和出版著作进行的，非正式的科学交流活动，是通过科学家之间的会面、通信和网上交流进行的。中美之间的科学交流，无论是正式的还是非正式的，《无尽前沿法案》都没有明令禁止。《无尽前沿法案》所要避免的，是用美国联邦政府的经费让中俄朝伊等四国受益。

 

中美科技交流的广度和深度，应该跟两国关系的发展势态紧密相关。极端情况下，如果两国全面竞争乃至脱钩，则两国科研人员的往来会迅速减少；如果两国全面合作，则两国科技人员的交流会急剧升温。现实是，拜登政府的中国政策是竞争与合作并存。在关键技术领域，拜登政府强调与中国争锋，而在全球变暖等环境议题上，则离不开中美合作。只要有合作，交流就不会断绝。现在看，竞争领域大于合作领域，但未来形势的发展，谁又能说得准呢？

 

从另一角度看，中美科技交流的未来发展还要看中国的科技与产业发展政策，毕竟交流是双向的。只要中国坚定不移地奉行改革开放政策，向世界敞开大门，对中美科技交流就会起到持续的推动作用。无论从中方还是美方的角度看，交流都是双向的，从交流中受益也是相互的。

 

参考资料

 

[1] The Endless Frontier Act

 

https://www.congress.gov/117/bills/s1260/BILLS-117s1260is.pdf

 

[2] NATIONAL SCIENCE FOUNDATION AUTHORIZATION ACT OF 2002 https://www.nsf.gov/mps/ast/aaac/p_l_107-368_nsf_authorization_act_of_2002.pdf

 

[3] AAU President Welcomes Reintroduction of “Endless Frontier Act”

 

https://www.aau.edu/newsroom/press-releases/aau-president-welcomes-reintroduction-endless-frontier-act

 

[4] The Endless Frontier Act 修订版

 

https://www.congress.gov/117/bills/s1260/BILLS-117s1260rs.pdf

 

[5] Summary of the National Science Foundation for the Future Act (https://science.house.gov/imo/media/doc/Summary_NSF%20for%20the%20Future%20Act.pdf).

 

[6] Bills to give NSF massive spending boost advance in Senate and House, but hurdles remain, Science

 

https://www.sciencemag.org/news/2021/05/bills-give-nsf-massive-spending-boost-advance-senate-and-house-hurdles-remain