如何守好、用好耕地，是关乎14亿中国人饭碗的重要问题 | 图源：pixabay.com

导  读

耕地的萎缩和退化、气候的不确定性以及国际贸易局势的动荡不安，共同引发了人们对于全球粮食安全的担忧，《知识分子》组织系列文章，解读粮食危机加剧背后的关键因素，此为开篇，聚焦耕地。过去几十年，中国创造了粮食自给的 “奇迹”，然而当前，耕地资源面临相当严峻的形势：数量在减少，质量在变差。如何守好、用好耕地，是关乎14亿中国人饭碗的重要问题。

撰文 | 宋欣珂

责编 | 冯灏

2022年7月14日，国家统计局公布，今年全国夏粮总产量达到2947.8亿斤，比上年增产28.7亿斤，再创历史新高，丰收的两大原因是播种面积增加和单产显著提高 [1]。
图1 我国夏粮产量再创历史新高 | 图源：央视网[1]

回顾过去几十年，中国用不到全球9%的土地，养活了近20%的人口，创造了粮食自给的 “奇迹”。然而，粮食安全的挑战在各种不确定性因素的影响下正趋于严峻。

在2022年发布的研究报告《从粮食安全到食物安全：战略考量与政策逻辑》中，中国人民大学农业与农村发展学院教授程国强指出，不考虑农业科技重大突破，2025-2030年，若要保障口粮和肉、蛋、奶、植物油等食物消费需求，需要42-43亿亩的种植面积 [2]，而我国目前的耕地面积为19.18亿亩。这意味着，今后保障粮食安全和食物安全的资源压力将进一步加大。

其他研究团队的测算也得到了相似的结论，中科院农业资源研究中心2021年的一项研究指出：随着人口增长和食物结构的变化，未来几十年，中国的粮食需求将继续增长，对粮食和饲料进口的依赖将进一步增加；到本世纪中叶，国内和实际进口的农业用地预计将分别增加2500和6300万公顷（3.75亿亩和9.45亿亩）[3]。

人均耕地面积不足世界平均的四成

还在持续减少

耕地保护的现状不容乐观。

这首先体现在耕地面积的绝对数量上，2021年公布的第三次全国国土调查（以下简称 “三调”）数据显示，2009年—2019年十年间，中国耕地面积减少了1.13亿亩，总量跌至约19.18亿亩。在人均耕地面积上，第一次全国土地调查数据为1.59亩 [4]、“二调” 1.52亩 [5]、“三调” 1.36亩[6]，不足世界平均水平的四成。以这样的速度，十年后，18亿亩的 “红线” 可能会被突破。

国务院 “三调” 领导小组办公室、自然资源部、国家统计局如此解释减少的耕地去向：过去十年的地类转换中，既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流向耕地，但面积加减之后，耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

需要明确的是，耕地、园地、林地三类土地都属于 “农用地” 大类，耕地是指种植农作物的土地，以及种植农作物（含蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地，平均每年能保证收获一季的已垦滩涂和海涂。园地是指种植以采集果、叶、根、茎、枝、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物，覆盖度大于50%或每亩株数大于合理株数70%的土地。林地是指生长乔木、竹类、灌木的土地。

在 “三调” 中，对 “二调” 时是耕地、“三调” 时已不是耕地的农用地进行了专门标注。据统计，全国共有8700多万亩即可恢复为耕地的农用地，还有1.66亿亩可以通过工程措施恢复，也就是说，如果需要，这些土地是可以恢复为耕地的 [6]。

从分布上来看，2021年一项发表在《农业工程学报》上的研究显示：2009－2018年，耕地的减少主要发生在距离城市中心30公里以内的地区，而耕地增加主要发生在离城市中心40公里以外。

研究认为，城市化发展仍然是当前耕地减少的主导因子；京津冀、长三角和成渝城市群是耕地流失的重点区域。此外，石嘴山、延安、雅安、榆林、张家口、丽水和泉州等地的耕地平均海拔增加较大，耕地 “上山” 现象较为严重 [7]。

图2 中国市域尺度耕地空间变化率分布与耕地平均海拔变化 | 图源[7]

“占用的是质量高的肥沃耕地

补的则是质量较差的劣等地”

事实上，中国有着相当严格的耕地保护制度。法治体系以土地管理法及其实施条例、土地复垦条例、基本农田保护条例等为核心；民法典、刑法对耕地保护进行了明确规定。2022年6月，自然资源部表示，要把耕地保护法送审工作列入2022年度重点立法计划，强调耕地年度 “进出平衡” 以及 “非农化” “非粮化” 等禁止性规定和政策措施 [8]。

然而，严格措施之下，一些地方还是有令不行，耕地 “非农化” 在不少地区仍然突出。中国农业大学土地科学与技术学院副院长、中国土地政策与法律研究中心主任朱道林告诉《知识分子》，“造成耕地 ‘非农化’ 的原因多种多样，其中最主要的是占用耕地以保障建设用地的需求。在许多城市还处在经济发展是第一要务的背景下，保住国家18亿亩耕地红线，压力很大。”

“各种建设仍在不断地占用耕地”，朱道林表示，“尽管国家实施了耕地占补平衡制度，但往往占用的是质量高的肥沃耕地，补的则是较难利用的、质量较差的劣等地”。因此，近年来有学者呼吁，从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡[9]。

农民不愿意种粮，为什么？

与耕地数量减少或破坏不同，耕地 “非粮化” 是指一些适合种粮、原先种粮的耕地由于种种原因被用于其他农业用途。在朱道林看来，市场经济体系下经济利益的驱使是 “非粮化” 最主要的因素，也是最根本的诱导机制。

朱道林解释说，价格低、成本高这两方面因素决定了种植粮食作物的比较利益始终处于较低水平。在价格方面，粮食是人类生存基本需求，政府不可能允许市场价格出现过大波动，另外，国际、国内的粮食价格往往相互牵制，国内粮食价格很难有大幅上升；在成本上，粮食耕作受到劳动力成本、机械投入及农药、化肥等投入成本影响，土地流转成本攀升使得粮食生产更加无利可图。与粮食作物相比，非粮经济作物则可以实现更高的经济价值，农民或农业生产者受利益驱使，必然更愿意选择种植非粮作物。

经济性考虑的背后是非常现实的生存问题，中国农业大学经济管理学院教授蔡海龙2017年在《农民日报》刊文指出：当前80%的小规模农户经营60%的耕地，3%的种植大户经营20%的耕地。小规模经营农户的绝对收益非常低。一个粮食种植面积为10亩的农户，年种粮收益实际上仅1万元左右，很难维持家庭日常支出 [10]。

劳动力的迁移和农田抛荒也是一个问题。在经济利益的驱动下，众多农村劳动力外出打工，导致农村地区老龄化以及农业劳动力的缺乏。2019年发表于《环境管理杂志》的一项研究分析了中国27个省（市）的8031户农村家庭，指出劳动力迁移会显著强化农户的农田抛荒。控制其他变量，非农就业和兼职就业每增加10%，农户耕地被放弃的平均概率分别增加4%和5%，农户放弃的平均耕地面积分别增加3%和5% [11]。

规模经营的潜力有多大？

农民愿意种粮，耕地资源才能被充分利用，粮食产量才有保障。目前，政府已出台多项政策，降低农户因自然风险、价格风险产生的经营损失，保证农户种粮收益，包括针对农资价格上涨对种粮农民发放的补贴、实施农业全成本保险、粮食最低收购价格制度等。

农业部农村经济研究中心研究员张照新告诉《知识分子》，其中值得一提的是农业保险方面 “完全成本保险” 的提出，在传统的直接物化成本保险基础上，完全成本保险覆盖了人工成本、机械作业成本等，大大提高了保障水平，缓解了农民种粮的后顾之忧。按照今年的中央一号文件，稻谷、小麦、玉米三大粮食作物主产省产粮大县将实现完全成本保险全覆盖。

而要提高农业生产的质量效益，让农民有利可图，规模化经营是一个可行路径。

朱道林提到，近年来有很多政策支持和资金投入，例如提供贷款或技术性的支持促进产业化的规模生产，培育家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等各类新型农业经营主体和服务主体，这些政策可以大幅提升农业生产的效率。

从空间上分析，实现农地规模经营的理论潜力很大，并可以产生环境、社会等方面的协同效益。2021年发表在《自然·食物》上的一项研究 [12] 指出，中国目前农地经营规模的确很少，超过70%的耕地都属于小规模经营，户均经营面积小于0.6公顷（不足10亩地），但未来有较大的规模化潜力——我国有86%的耕地是连片的，有潜力将经营规模提升到16公顷（240亩）以上。

图3 中国耕地的规模化潜力分布 | 图源[12]

该研究认为，如果中国86%的地区都实现了规模化经营，那么，农田加权平均的氮肥投入量将减少42%、有机肥施用增加17%、农田总氮投入量降低24%、氮素利用率增加18%，同时，不会显著降低作物产量，实现粮食安全和环境保护的双赢。另外，农业规模化经营后，农民的技能会提升近60%、机械使用将增加90%以上、单位农田面积的机械成本下降近50%，这大大减少农业劳动力需求、增加农民收入，为潜在的耕地撂荒提供了可行的解决路径。

该研究作者、浙江大学环境与资源学院长聘教授谷保静向《知识分子》解释说，其背后的机制原理在于规模经济效益。对于农业经营来说，其投入可以分为两类，固定投入和非固定投入。对于小农户来讲，固定投入是没有规模效益的，比如为了耕种两亩地去买台拖拉机，效益肯定不好，或者说，单位面积的固定成本太高；但如果是1000亩，买个拖拉机就是划算的。

“固定投入随规模增加、边际成本下降，而农民来自农业的收入占比就会增加，理想状态下，会愿意投入更多时间、精力在技能培训和劳动力提升上，形成良性循环；相反，小规模经营，农民更多会把农业经营当作兼业，一年干一、两个星期，不愿意在机械或者知识上有任何投入，最后结果就是单位产出越来越有限。” 谷保静认为。

目前，规模化经营在我国东北、西北及华北部分地区已经实现。全国层面的推广则涉及两方面的趋势：一是未来随着城市化、老龄化的进一步发展，更多劳动力退出农业经营；二是高标准农田建设。“因为很多农田虽然连在一块儿，但中间不怎么连接，这就需要整修，将割裂的农田结合起来，这里的潜力很大，但要真正实现，需要整个农村社会的变革、需要时间，至少要二三十年慢慢推进，不然现在农民会无处可去。” 谷保静说。

科技本身的创新是农业质量效益提升的另一驱动。南京林业大学农村政策研究中心主任、教授高强介绍，种业和农机是提升单位土地产出效率的两大关键技术，我国在这些领域仍有短板，需要加强品种研发推广、大马力农机装备以及高端智能机械研发。尤其在农机方面，既要为农民购买农机提供补贴，也要引导企业创新来提升农机装备的研发水平。
 

新一轮的土壤质量普查

2022年02月16日，国务院发布了《关于开展第三次全国土壤普查的通知》，宣告时隔40年，中国将启动新一轮的土壤普查。针对耕地、园地，这一次普查将检测样本中的45项理化指标，并还将开展土壤动物和微生物调查。

耕地质量是近来得到国内外广泛关注的问题。张照新指出，东北黑土地的退化、南方耕地的酸化以及北方耕地的盐碱化是耕地质量下降的三个重要体现。 据今年7月的央视《焦点访谈》报道，耕地质量呈现出下降趋势的耕地面积已达6.6亿多亩 [13]。

仅以黑土地为例，东北典型黑土地的耕地面积1853.33万公顷（约2.78亿亩），是我国最重要的商品粮基地，玉米、水稻、大豆年产量在全国占有很高比重，粮食调出量占全国的三分之一 [15]。然而，东北黑土退化问题严峻，耕层持续变薄，厚度不足20厘米的耕地约占一半。近60年，东北黑土耕作层土壤有机质下降了三分之一，部分地区下降了50%。黑龙江省水保所的定位观测显示，坡耕地年土壤流失厚度为0.6至1厘米。

土壤的重金属污染是另一严峻问题。2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的采样点位污染超标率为16.1%。污染类型以无机污染物（镉、汞、砷、铜、铅、铬、锌、镍）为主，占全部超标点位的82.8%。

重金属难以降解，因此其对土壤的污染基本上是一个不可完全逆转的过程，同时，土壤酸化问题会增加作物对有害重金属的吸收，土壤酸化和土壤快速污染的叠加，给中国耕地的土壤健康乃至粮食安全带来了隐忧。

通过土壤-农作物-人体的传递作用，重金属污染将最终危害人体健康，以镉污染为例，镉在人体内的生物半衰期很长，且肾和肝是其靶器官。在上世纪60年代的日本神通川流域，人们曾因长期食用镉超标大米而患上 “痛痛病”。 

广东省科学院生态环境与土壤研究所研究员陈能场告诉《知识分子》，虽然这几年 “镉大米” 一类的新闻没有出现在网上，但从土壤污染治理的经验和国外（如日本）的情况来看，这个问题一直难以消除。有研究表明，2009年中国外源镉进入0-20厘米耕层的平均速率约为0.004 mg/kg/yr，按照这个速度，只需50年，土壤中的镉含量就会从背景值跃升至高于当前的中国国家标准上限0.3mg/kg。

中国土壤中的镉主要来自动物源有机肥和因燃煤、冶金等原因进入大气的镉的沉降。动物性有机肥在中国应用广泛，但现代集约化养殖下生产出的有机肥在重金属成分上面临安全性挑战。据陈能场的调研，2001-2007年，饲料添加剂重金属超标问题严重，据估算，每年进入中国农田的镉的数量高达1417吨，排出178吨，年净增1239吨，每公斤土壤年净增0.004mg/kg [17]。令人欣慰的是，随着2013年《大气污染防治行动计划》的实施和对含锌养殖饲料添加剂含镉量的严格管理，目前污染源得到了有效的控制。

陈能场认为，耕地质量的改善需要长期的、多部门的合作，尤其在立法层面上还需要加快行动。除此之外，还需要加强基础研究，从土壤学角度更加深入地了解土壤污染和耕地质量下降的机理，扩展衡量耕地质量的指标体系，更加系统性地保障土壤健康。

图4 马达加斯加频繁的极端气候导致饥饿 | 图源[18] WFP/Tsiory Andriantsoarana
 

联合国世界粮食计划署于2022年4月发出警告：“2022年，前所未有的饥饿危机正在全世界蔓延。” 气候灾害、战争与暴力、新冠疫情以及粮食和燃料成本的不断攀升，再加上俄乌冲突及其连锁反应，可能导致81个国家至少4700万人濒临饥荒 [18]。世界银行数据则显示，自2022年初至5月底，全世界共计颁布或实行了74项针对肥料、小麦以及其他粮食产品的出口限制政策，其中包括出口税或出口禁令，贸易限制导致了全球粮食价格大幅上涨 [21]。

张照新认为，从资源供给和需求匹配角度看，中国肯定需要一定的国际市场调剂，农产品尤其是粮食供应链的韧性是重中之重。从国际贸易的角度看，努力让食物的进口来源更加多元化。以大豆为例，目前来自巴西、美国和阿根廷的大豆占进口量90%以上，未来可以通过 “一带一路” 等国际合作机制，增加对其他国家的进口，分散化进口来源，确保大豆进口稳定供应。

谷保静也赞同这一想法，我国耕地面积虽然不足，但对于口粮供应来说问题不大；主要还是饲料粮，这就要挖掘主要供给国的潜力，建立良好的合作关系、维持饲料需求的安全性。更根本的，还是优化饮食结构、减少食物浪费、提高生产效率。

“若论单位面积生产力，中国还处于国际水平的居中甚至偏低，未来的提升空间主要还是要靠规模化的水平，如果规模化上不去，小农经营下，先进的技术和生产力水平都很难真正落地、执行，所以，还需要推动规模化发展和现代农业，以真正提升农业生产效率，保障粮食安全。” 谷保静说。

作者简介

宋欣珂，清华大学环境学院博士在读。

注释：

[1] 央视网. 今年我国夏粮产量超2900亿斤 再创历史新高[EB/OL]. (2022-07-14)[2022-08-13]. http://www.gov.cn/xinwen/2022-07/14/content_5701054.htm.[2] 程国强, 张红宇, 金文成, 等. 从粮食安全到食物安全：战略考量与政策逻辑[R/OL]. (2022-04-27)[2022-07-19]. http://ier.ruc.edu.cn/docs/2022-05/714d6066ccbf49a69b4aa5fc12fb7d81.pdf.[3] Zhao H, Chang J, Havlík P, et al. China’s future food demand and its implications for trade and environment[J]. Nature Sustainability, 2021, 4(12): 1042-1051.[4] 国家统计局. 第5号：关于土地利用现状调查主要数据成果的公报[EB/OL]. (2001-08-01)[2022-08-14]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/200203/t20020331_30456.html.[5] 国土资源部, 国家统计局, 国务院第二次全国土地调查领导小组办公室. 关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报[EB/OL]. (2013-12-30)[2022-08-14]. https://www.mnr.gov.cn/zt/hd/dqr/48dqr/zygq/201312/t20131230_2060666.html.[6] 新华社. 第三次全国国土调查主要数据成果发布[EB/OL]. (2021-08-26)[2022-07-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/26/content_5633497.htm.[7] 袁承程, 张定祥, 刘黎明, 等. 近10年中国耕地变化的区域特征及演变态势[J]. 农业工程学报, 2021, 37(1): 267-278.[8] 王立彬. 我国将加快制定耕地保护法[EB/OL]. (2022-06-25)[2022-07-20]. http://www.gov.cn/xinwen/2022-06/25/content_5697774.htm.[9] 中国金融40人论坛课题组. 土地制度改革与新型城镇化[J]. 金融研究, 2013(5): 114-125.[10] 蔡海龙. 从粮食安全与种粮收益看粮食适度规模经营[EB/OL]. (2017-09-19)[2022-06-28]. https://news.cau.edu.cn/art/2017/9/19/art_8779_531310.html.[11] Xu D, Deng X, Guo S, et al. Labor migration and farmland abandonment in rural China: Empirical results and policy implications[J]. Journal of Environmental Management, 2019, 232: 738-750.[12] Duan J, Ren C, Wang S, et al. Consolidation of agricultural land can contribute to agricultural sustainability in China[J]. Nature Food, 2021, 2(12): 1014-1022.[13] 央视网. 《焦点访谈》：粮仓需要沃土培[EB/OL]. (2020-12-27)[2022-07-21]. https://tv.cctv.com/2020/12/27/VIDEvN7N2ZVhtSTEcJhjk2gJ201227.shtml.[14] 刘向南. 18亿亩的红线守住了，但威胁子孙后代的是耕地质量[EB/OL]. (2022-06-16)[2022-07-21]. http://www.inewsweek.cn/cover/2022-06-16/15895.shtml.[15] 中国科学院. 东北黑土地白皮书（2020）[R/OL]. (2021-07)[2022-06-28]. https://www.cas.cn/zt/kjzt/htlc/yw/202107/W020210714418584895253.pdf.[16] 张天培, 祝大伟. 全国人大常委会通过黑土地保护法——立法保护“耕地中的大熊猫”[EB/OL]. (2022-07-07)[2022-07-20]. http://politics.people.com.cn/n1/2022/0707/c1001-32468195.html.[17] 陈能场. 有机肥安全性或成化肥零增长“拦路虎”[EB/OL]. (2015-08-05)[2022-08-14]. https://news.sciencenet.cn/htmlnews/2015/8/324237.shtm.[18] 世界粮食计划署. 2022：前所未有的饥饿危机正在全世界蔓延 | World Food Programme[EB/OL]. (2022-04-28)[2022-07-20]. https://zh.wfp.org/stories/2022qiansuoweiyoudejieweijizhengzaiquanshijiemanyan.[19] Ritchie H. How could the war in Ukraine impact global food supplies?[EB/OL]//Our World in Data. (2022-03-24)[2022-07-21]. https://ourworldindata.org/ukraine-russia-food.[20] World Bank. Food Security Update[EB/OL]//World Bank. (2022-07-15)[2022-07-31]. https://www.worldbank.org/en/topic/agriculture/brief/food-security-update.[21] Mari Elka Pangestu, Axel van Trotsenburg. Trade restrictions are inflaming the worst food crisis in a decade[EB/OL]//World Bank Blogs. (2022-07-06)[2022-08-14]. https://blogs.worldbank.org/voices/trade-restrictions-are-inflaming-worst-food-crisis-decade.