●                  ●                   ● 

据《人民日报》1月19日报道，在山西、河南、山东等推进“煤改气”的地区，有村民反映天然气取暖价格高。[1] 不久前，河北农村取暖费用也引发关注，《新华视评》针对华北部分农村地区“煤改气”采暖成本问题提出，农村采暖既要算“环保账”，更要守住“温暖线”。[2] 

“煤改气”即用天然气壁挂炉替换煤炭供暖设备，消耗天然气供暖。过去，北方农村地区的居民在冬季往往燃烧煤炭，通过烤火炉或采暖炉进行取暖。截至2016年底，中国北方地区城乡建筑取暖总面积约206亿平方米，其中燃煤取暖面积83%。[3] 

2017年，以“煤改气”、“煤改电”为主的清洁取暖改造工程在京津冀及周边地区大规模推进，并逐步扩展到汾渭平原。当年，全国共完成“煤改气”、“煤改电”578万户，其中仅京津冀及周边地区28个城市就完成394万户，多数为“煤改气”。[4] 

此后农村清洁供暖工作不断深化，2025年11月发布的《碳达峰碳中和的中国行动》白皮书数据显示，北方农村地区已累计完成清洁取暖改造4000万户以上。[5] 

作为一项为治理雾霾、改善空气质量而推动的惠民工程，“煤改气”在落地过程中一度出现气荒、气短等问题，眼下用气成本再次引发争议。无需否认“煤改气”对改善空气质量做出的贡献，我们应当理解这项工程的效果和挑战，农村清洁供热是否有其它的可选路径？

01

为何“煤改气”？ 

2013年，中国曾出现大范围雾霾天气，采暖季期间京津冀及周边等北方地区的污染物浓度尤为突出。

工业、电力和民用燃煤，被广泛认为是当时中国PM2.5污染和健康负担的主要贡献因素。2016年，清华大学、美国健康影响研究所（HEI）等机构发表的《中国燃煤和其他主要空气污染源造成的疾病负担》报告就指出，燃煤是造成空气污染、影响健康的单一最大来源。2013年，中国有36.6万人由于燃煤导致的空气污染而过早死亡。[6]

为应对日益严峻的大气污染问题，2013年国务院印发大气污染防治行动计划的通知，其中提出控制煤炭消费总量，并加快清洁能源替代利用，包括加大天然气、煤制天然气、煤层气供应。[7] 

农村散煤消耗量大、污染高，是煤炭的重点治理领域。截至2016年底，中国北方地区取暖用煤年消耗约4亿吨标煤，其中散烧煤（含低效小锅炉用煤）约2亿吨标煤，主要分布在农村地区。

国家能源局曾指出，同样1吨煤，散烧煤的大气污染物排放量是燃煤电厂的10倍以上，是北方地区冬季雾霾的重要原因之一。 

2017年，环境保护部联合国家发改委、财政部、能源局及六省市地方政府下发《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（下称《方案》），将“2+26”城市列为北方地区冬季清洁取暖规划首批实施范围。北方地区农村清洁供暖改革至此全面拉开序幕，电、气等清洁能源大规模下乡。[8] 

北京大学能源研究院《中国散煤综合治理研究报告2025》显示，截至2024年底，北方冬季清洁取暖共实施五批项目改造88个城市，中央财政累计投入资金1209亿元，带动地方各类投入超4000亿元，减少散煤使用量8000万吨，清洁取暖率由2020年底的65%提高至约83%。[9]

“有很多发表的论文已经证实了燃煤对空气污染程度的影响，从而进一步影响到居民健康，同时也有一些论文评估了'煤改气'、‘煤改电’政策对改善空气质量的贡献。” 

中国人民大学副教授黄滢长期从事北方清洁供暖评估和调查工作，她告诉《知识分子》，“煤改气”是因为燃煤具有很大的污染外部性而产生的一个政策，可以说达到了它的政策目标，即减少燃煤造成的空气污染，从而改善广大居民的生活环境。 

黄滢同时强调，一项公共政策即使能够提高社会总剩余，也并不代表所有的个体都会从这项政策中从中收益。而公共政策的实施面临的挑战也往往来自于此。 

生态环境部环境规划院名誉院长，中国工程院院士王金南曾指出，2016-2017年，“2+26”城市完成“煤改气”“煤改电”470多万户，2017年冬季北京市PM2.5浓度大幅降低，散煤治理贡献率达40%左右。[10] 

从空气监测结果来看，2017年，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%；京津冀、长三角、珠三角等重点区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%。[11]

02

为何用气贵？ 

尽管“煤改气”为抗霾做出了重要贡献，但在实际施行过程中波折不断。2017-2018年取暖季期间，受“煤改气”和经济增长等因素影响，天然气消费量大幅增长，供需失衡导致北方部分地区出现“气短”、“气荒”的现象。2022年冬天，华北地区再次发生“气荒”。 

2018年下半年，《京津冀及周边地区 2018-2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》曾对“双改”的节奏做出调整：坚持以气定改、以电定改，各地在优先保障 2017 年已经开工的居民“煤改气”“煤改电”项目用气用电基础上，根据年度和采暖期新增气量以及实际供电能力合理确定居民“煤改气”“煤改电”户数。[12] 

2019年7月，国家能源局对《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》征求意见，明确提出要拓宽清洁供暖渠道，在城镇地区重点发展清洁燃煤集中供暖，农村地区重点发展生物质能供暖。[13] 

清洁供暖渠道开始多元化，但已经推进的“煤改气”工程的可持续性却迎来了挑战。《中国散煤综合治理研究报告2021》显示，燃气壁挂炉可同时满足取暖和炊事用能需求，但运行成本是散煤取暖的2-3倍左右。在此情况下，预计返煤率可达35%。[14] 

据人民网河北频道2025年1月13日报道，河北省人大代表杨辉素在2025年河北省两会期间表示，煤改气取暖、电取暖这两种取暖方式成本较高，增加了群众的生活负担。[15] 

“以煤改气取暖为例，若一个家庭3间住房，面积100平米，要保证室内温度在18度左右，需每天燃烧天然气20-30立方米。”以第一阶梯价格3.15元/立方米来算，“一个家庭每天需支付天然气费用63-94.5元。每个月的取暖费约为1890-2835元，一个冬季约为7560-11340元。”杨辉素说。 

黄滢指出，在农村“煤改气”工程中，涉及到的农村家庭虽然在政策实施初期得到一些设备补助和燃气补助，但是后期因为能耗技术的限制和补贴减少的原因，仍然面临着要么在保持原有取暖效果的情况下取暖支出增加，要么在保持原有取暖支出不变的情况下取暖效果降低的困境。 

补贴退坡加大了居民用气取暖的经济压力，但后期“煤改气”地区天然气紧缺和高价，亦来自于国内天然气定价机制的复杂性和产业链上下游博弈。 

天然气全产业链包括上游气源、中游储运和下游分销，终端销售价格由门站价格、管输价格和城市配气价格组成。其中，门站价格是指气源价格，即天然气公司从上游拿到的批发价，采取市场化定价；管输价格和配气价格由政府指导定价。 

终端销售价格实行非居民和居民用气价格“双轨制”，前者采用市场化定价，后者实行政府管控。 

一位供热行业专家告诉《知识分子》，农村“煤改气”项目前期投资高、系统复杂，相对城市用气，其安全风险防范难度大，而末端用气量小而分散、管网损耗大，农村地区居民用气难以摊薄成本。同时，上游实行“照付不议”的合同机制，叠加采暖期气价上浮，使城燃企业在农村地区长期处于亏损状态。 

2023年起，全国多地启动或建立天然气上下游价格联动机制，终端用气价格均跟随上游批发价的波动幅度调整。这也导致了部分地区的居民气价在成本传导后上调。

03

替代方案有哪些？ 

针对“煤改气”用户具备经济性的潜在替代取暖途径，黄滢认为，不同的取暖技术下达到的取暖效果不同，取暖设备的前期支出水平不同，后期的经常性支出水平也不同。一般而言，能耗标准越高的取暖设备通常前期支出更大，而后期的维护性支出越小。

“不同技术手段的经常性支出水平很大程度上会受到当地气候条件、能源基础设施条件、农村建筑的隔热效果、居民的取暖习惯和能源价格的影响，很难给出一个统一的答案。因此，国家在推行农村清洁取暖改造的时候鼓励各个地方依据当地的情况来探索不同的技术路径。” 

她同时提及，调研时有农村家庭由于建筑的隔热水平好，采用了空气源热泵取暖设备，在取暖效果有保证的情况下每个月的取暖支出并没有比燃煤取暖出现大的增长。

《北方典型地区农村居民冬季取暖研究》报告指出，农村地区可通过加强建筑墙体、门窗、屋顶的保温， 降低取暖热量损耗，节省燃料消耗量，降低取暖成本。北京市从2006年开始进行了房屋保温改造工作，冬季室内温度提高了4-6度，节约采暖燃煤20%- 50%。[16] 

实际来看，目前可选的清洁取暖技术路径已有很多。政策明确，清洁取暖是指利用天然气、电、地热、生物质、太阳能、工业. 余热、清洁化燃煤（超低排放）、核能等清洁化能源，通过高效用能系统实现低排放、低能耗的取暖方式。 

一位不愿具名的资深能源行业专家指出，北方适合发展地热供暖，但目前地热既缺乏国家层面的支持政策，甚至在水资源税和地下水管理上还面临制度性掣肘；若通过取消不合理限制并给予适度补贴和绿色价值兑现，地热有望成为更具可持续性的替代方案。但无论采取何种清洁供暖方式，进行农村房屋节能（保温）改造是前提。 

不过，前文提及的供热行业专家认为，将地热视为一劳永逸的方案并不现实，需要考虑到地热前期投资和打井成本高、后期维护专业化程度高等问题，尤其在人口空心化的农村地区，缺乏规模和负荷支撑，商业上难以持续。 

农村“煤改气”是否可持续，关键要降低气价，降低气价的根源是大幅增加国内天然气产量。长期以来，由于中国受“富煤贫油少气”的资源禀赋认识和行业体制机制限制，国产油气产量有限。 

上述能源专家认为，实际上如果考虑非常规资源，中国天然气资源极为丰富，只要大刀阔斧进行改革，国产气产量还有很大上升空间。他表示，当前对陆上国产气实行价格管制压制了开发积极性，矿权垄断削弱了市场活力；只有放开国产气价格、依据新《矿产资源法》充分放开矿权并积极推动工程技术服务市场化，才能真正调动地方国企和民营力量，提升国内天然气供给能力。 

“在'双碳目标'的背景下，农村价格能源消费结构一定是向着清洁化、高效化的方向来优化，但是这是一个系统工程，涉及到公共基础设施的改造、家庭能耗标准的提高、居民能源消费习惯的调整等很多方面的工作。”黄滢总结称，在这个过程中，如何通过有效的政策组合减少对农村家庭的负面影响是一项重要的工作。

参考文献：