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非洲气候大会喜忧参半:钱的问题,真的解决了吗?

第27届联合国气候变化大会(COP27)落幕,图源:武毅秀

 

导  读

经过三十年的争论,发达国家与发展中国家终于首次在气候赔偿上达成暂时一致。大会成果喜忧参半,辩论还在继续。需要持续关注的是:钱的问题,真的解决了吗?

撰文 | 松亚

责编 | 冯灏

周日,第27届联合国气候变化大会(COP27)在争议声中落下帷幕。经过两周的艰难谈判,在延期两天后,代表们终于在埃及当地时间周日凌晨通过最终协议[1],历史性地承诺将建立 “损失和损害” 支援基金,帮助脆弱的发展中国家应对气候变化带来的损失。

对于这一重点成果,大会通过的协议文件确认将设立专门的委员会决定基金的运营细则,并在明年的气候大会上报告进展。不过,虽然文件继续保留了自《巴黎协定》以来就确定的追求1.5摄氏度的温控目标,但对于如何守住这一红线,却言语模糊。谈判期间,部分国家也表态反对保留1.5度目标。最终,协议文本未能写入更强力的减排决心,各国也没有在化石能源使用的问题上达成一致,只是重复了去年气候大会上关于逐步减少煤炭使用的承诺。虽然欧盟代表团对文件里关于减排的表述表示不满,一度在谈判结束前威胁要离场,但大会得以在许多发展中国家关心的适应、资金等议题上取得进展。多位长期关注气候谈判或减碳进程的专家告诉《知识分子》,今年的气候大会在国际谈判议程中属于 “小年”,但在当下世界多重危机叠加的影响下,仍显示出不同寻常的意义。

 

1、亮点在资金框架与中美面晤

此次大会是2016年以来首次轮转到非洲大陆,落脚红海边上的沙漠城市沙姆沙伊赫,以 “共同实施”(together for implementation)为口号,聚焦发展中国家最为关切的气候问题。非洲大陆的温室气体排放量有限,却是世界上面对气候危机最为脆弱的地区之一。担任此次大会东道国的埃及,其温升情况就高于全球平均温度增幅,相较20世纪初的平均气温,埃及温升幅度已近2摄氏度[2]。

今年,愈演愈烈的气候危机叠加债务负担使中低收入国家叫苦不迭,而各国控制温室气体排放的工作仍然进展缓慢。依赖于国际合作的气候治理正处于复杂的政治经济形势中:一方面,世界经济尚未完全从疫情带来的影响中复苏;另一方面,俄乌冲突仍在持续拉锯,引发欧洲能源危机,带来高物价、高通胀的挑战,也放大了各国对能源安全的需求。

两周多针锋相对的谈判进程中,由于相关国家协调困难,大会曾被外界猜测有谈崩的可能[3],但最终柳暗花明,一度持反对立场的发达国家在出资问题上妥协,各国达成一致,回应了备受发展中国家关注的资金问题,并约定明年三月末前召开首次专门会议[4]。在最终文件里,协议强调了所有区域与气候变化有关的“损失和损害”都在增加,包括人们被迫流离失所、文化遗产的损失以及对当地社区生计的影响,确定将通过一个新的资金机制帮助发展中国家应对种种不利影响。对此,联合国秘书长古特雷斯在社交媒体上表示,这次大会 “向正义迈进了关键一步”[5]。

对于气候变化带来的破坏性影响,小岛屿国家在1991年就提出历史累计排放多的富裕国家应补偿几乎无需对气候变化负责的脆弱国家,以应对海平面上升带来的 “损失和损害”。但多年以来,发达国家与发展中国家在这一问题上僵持不下,赔偿责任长期是发达国家在谈判中的红线[6]。

在这一背景下,此次大会的讨论成果被认为是一个突破。“这次能够谈出一个资金的框架就是进步,”清华大学能源环境经济研究所副所长刘滨说。“但这个资金什么时候能落地那才是实在的,而那还远着呢。”

另外一个大会期间的亮点发生在中美两个碳排放大国之间。谈判结束前,中美两国元首在巴厘岛举行了面对面会晤,释放中美重启气候合作的信号,为谈判注入了动能。此后,中国气候变化事务特使解振华与美国总统气候问题特使约翰·克里在沙姆沙伊赫重启接触。解振华在边会活动中表示,中国已经初步制定甲烷行动计划,正在审批流程中,而这是去年气候大会期间中美联合宣言中共同识别出的关键减排领域之一[7]。

大会会场上的地球模型,图源:武毅秀

 

2、谁为气候危机买单?

钱,历来是历届气候大会上备受关注的焦点话题,在气候灾难频发的这一年尤其如此。今夏,破纪录的季风暴雨在巴基斯坦引发大规模洪水,造成1700多人死亡,约八百万人流离失所。在东非,持续性的高温少雨带来严重旱灾与饥荒,仅在索马里,就有至少七十五万人被迫离开家园求生[8]。在气候变化的影响下,极端天气在全球呈现更加频繁的态势,但由于各国地理、气候条件和发展水平的不同,其后果有所差异,发展中国家对资金支持的需求显著。近年来,有关 “损失和损害” 的讨论在气候大会上声量渐增[9]。刘滨曾参加包括巴黎气候大会在内的多次谈判,今年也在沙姆沙伊赫现场参会,关注相关领域的科学进展。她告诉《知识分子》,在公约进程下,关于资金和技术支持以及能力建设的谈判历时已久,但已经建立的相关机制尚未能充分发挥作用。其中的核心问题便是,钱由谁来出?

在2009年的哥本哈根气候大会上,发达国家曾做出承诺,在2020年前每年为发展中国家筹集1000亿美元,帮助其控制温室气体排放、适应气候变化带来的影响。但根据《自然》杂志网站的盘点,这一允诺从未被兑现到位。在经济合作与发展组织(OECD)的统计中,发达经济通过气候金融筹集的资金在2018年和2019年分别为780亿美元、800亿美元。而如果不计入贷款,国际慈善机构乐施会认为援助资金在2017年至2018年可能仅在190亿与225亿美元之间[10]。其中,大部分资金流向被认为更好量化的减缓项目。

对此,孟加拉国际气候变化与发展中心主任萨利穆·胡克(Saleemul Huq)表示,这是因为包括私人融资在内的资金越来越多地以贷款(loan)而非赠款(grants)的形式提供,关注减缓而非适应,“向穷国提供资金帮助它们应对气候变化,并不能产生效益”。

在沙姆沙伊赫,发展中国家对于资金支持的呼声高涨,以致大会第一周几乎成为观察人士眼中的 “谴责大会”。小岛国、最不发达国家一方面主张发达国家落实已有承诺并增加支持力度,另一方面,也期待中国等排放量较多的新兴发展中国家出资。美国、欧盟也频频呼吁中国出资。
实际上,在联合国气候变化公约框架下,中国作为发展中国家并没有出资义务,目前主要通过南南合作基金等公约外行动开展援助与投资活动。一位不愿具名的业内专家认为,当下的情况“已经偏离了原来公约下的一些既定责任”。“因为损失损害的整体情况是非常严峻的,像脆弱国家集团和小岛屿国家,其实它们最迫切的需求是赶紧得到这种规模非常可观的资金,不再关注资金是哪里来的,” 她告诉《知识分子》。

中国社会科学院可持续发展研究中心副主任陈迎认为,在当前的国际政治经济形势影响下,发达国家的出资意愿整体都在下降。“尽管COP27讨论得热火朝天的,设立了一个“损失和损害”基金,但资金来源尚没有着落,后续推进也将面临很多挑战,我对这个问题的前景并不持乐观态度。”

她对《知识分子》表示,持续推进 “损失和损害” 除了需要各国解决政治意愿上的分歧,还存在一些技术问题有待厘清,包括核算与责任划分、极端事件出现后的归因分析,后者涉及到气候科学上的判断和观测能力的提升。“各国对这个问题的认识存在分歧。例如,一个国家发生洪水,造成的人员死亡和经济损失,是不是全部都是其他国家造成了?这个我觉得也未必科学,” 陈迎说。“政治分歧可能是更大的问题,但是也要承认技术和科学上的障碍,包括难以归因、难以核算、难以量化”。在本次大会上,最终协议也首次为早期预警和系统性观测单独列出了一个小节,强调需要解决全球气候观测系统的现有差距。 

目前,面对当前脆弱国家缺少资源支持的问题,加勒比岛国巴巴多斯总理米亚·莫特利(Mia Mottley)呼吁对国际金融体系进行改革。加勒比是世界上债务负担最严重的地区之一,面对极端天气带来的一系列环境灾害,无力应对,不得不频频借款,陷入气候危机与债务负担之间的恶性循环。

巴巴多斯提出的方案被称为“布里奇顿议程”,以该国首都命名,核心内容包括允许为蒙受灾害损失的国家提供紧急流动资金,通过特别提款权释放资金,以阻止最需要帮助的国家发生债务危机。这一首个由南方国家主导的创新方案获得了包括非洲国家金融部长在内的发展中国家代表的呼应,也得到了法国总统马克龙的公开支持,正在引起越来越多的讨论。
 

大会讨论现场,图源:姚喆

 

3、协议文本如何落实?

谈判期间,代表们也一度争论是否需要继续保留“1.5度目标”。这一争议的背景是,目前全球的减排进程与这一目标距离甚远。

大会开始前十天,联合国环境规划署发布《2022年排放差距报告》[11],提醒决策者维持现有政策将意味着全球平均气温在本世纪末上升2.8摄氏度,届时,气候与生态灾难将难以想象。报告发现,如果没有紧急的全系统转型,即使各国达成目前有条件和无条件的气候承诺,气温也将上升2.5摄氏度左右。根据全球碳预算(Global Carbon Budget)的最新测算,按照目前的排放水平,全球将在九年内用完“1.5度目标”的碳预算[12]。

为了让气候政策真正走在能达成1.5度目标的轨道上,2015年的巴黎气候谈判中创建了一个力度提升机制,鼓励各国定期提高减排决心。围绕这一机制安排,去年的《格拉斯哥气候协定》规定,各国需要在COP27之前提交强化的减排承诺,但193个缔约方中只有24国在沙姆沙伊赫大会前更新了国家自主贡献方案(NDC)[13]。上述匿名专家认为,俄乌冲突发生后,各国短期内都更加依赖煤炭了。在动荡的地缘政治中,2021年包括美国、欧洲、中国、印度在内的一些国家和地区对于煤炭的消费量均有所增加,欧洲对液化天然气的进口量也显著增加[14]。

“冲突什么时候结束还不确定,一边煤炭消费反弹,一边怎么敢提更高的减排目标,”这位专家说。“而且NDC是一个到2030年的短期目标,提出来短时间内就要实现,不像长期目标,提到2050年、2060年,或许还有转机。”

此次大会也受到不少质疑,包括对其谈判进程不够透明的批评[15]。据报道,今年来自化石能源行业的600多名成员参加了气候大会,人数比去年增加了25%,遭到环保团体的批评[16]。当记者在媒体发布会上提出质疑,主席国特别代表阿波格马格德(Wael Aboulgmagd)对此回应称,他没有相关的具体数字,但大会对与会人员均进行了严格的资质审查[17]。

谈判期间,印度希望推动将“削减所有化石能源”加入协议[18]。这一目标得到了欧盟、小岛国家和英国的呼应,但在包括油气国家在内的反对声音中,最终未能进入协议文本。在碳排放最大来源的化石能源使用问题上,协议文本仍停留在削减煤炭和淘汰化石能源补贴的阶段,且增加了支持“低排放能源系统”的字样。

环境机构中外对话气候传播负责人姚喆认为,有关1.5度目标的表述虽然得到保留,但文本中没有体现出与之匹配的决心。“比较纠结或者有些悲观的地方在于,需要更多的、实际可以支撑住1.5度目标的政策、资金机制或关于能源转型的正式表态,你才会对1.5度目标有信心,对吧?不然,你提了1.5度,它其实是架空的,”在现场观摩谈判的姚喆说。“这样的讨论确实没有意义,好在今年大家没有特别花时间在这上面,”她补充道。

有关非国家行为体的净零承诺也是大会中的热点之一。在去年格拉斯哥气候大会上,古特雷斯宣布,他将任命一个专家组来解决企业的净零目标“过度混乱和缺乏可信度”的问题。今年大会期间,专家组发布了首份报告,鞭策“口惠而实不至”的净零承诺,要求政府与企业提出的净零承诺必须符合1.5度控制目标的情景[19]。

在这场被称为“非洲COP”的大会上,气候焦虑和渴望改变的急迫性比往年更加明显。在现场的话,“对于这种长期以来在谈判上无法取得进展的话题,能够深刻感受到非洲国家和发展中国家的挫败和急迫的诉求”,在现场观摩的上海浦东益科循环科技推广中心项目总监武毅秀说。面对更加严峻的气候危机,最终协议再度重申了发达经济体在资金、技术转移和能力建设上帮助发展中国家适应气候变化影响的要求,呼吁推动气候融资,补上各国尤其是南方国家在提高适应能力、强化复原能力上的资金缺口。

多位专家也强调,冰冻三尺,非一日之功,谈判画上暂时的句号后,如何落实艰难达成的共识目标,才是更重要的事情。“需要有人来具体理性地做事情,一点一滴的,”刘滨说。

 

参考文献:

[1] https://unfccc.int/cop27/auv

[2] https://climateknowledgeportal.worldbank.org/country/egypt/climate-data-historical

[3] https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-11-20/cop27-averts-collapse-as-historic-fund-resets-rich-poor-balance

[4] https://unfccc.int/news/cop27-reaches-breakthrough-agreement-on-new-loss-and-damage-fund-for-vulnerable-countries

[5] https://twitter.com/antonioguterres/status/1594181881771212802

[6] https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/a/wg2crp08.pdf

[7] https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/202111/t20211111_959900.shtml

[8] https://news.un.org/zh/story/2022/11/1112117

[9] https://www.chathamhouse.org/2022/11/loss-and-damage-finance-climate-negotiations/03-country-perspectives

[10] https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3

[11] https://www.unep.org/zh-hans/resources/2022nianpaifangchajubaogao

[12] https://www.carbonbrief.org/analysis-global-co2-emissions-from-fossil-fuels-hit-record-high-in-2022/

[13] https://unfccc.int/news/climate-plans-remain-insufficient-more-ambitious-action-needed-now

[14] https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-11-10/world-s-dash-for-gas-risks-warming-higher-than-1-5-degrees

[15] https://www.theguardian.com/environment/2022/nov/19/cop27-talks-in-disarray-with-15c-goal-at-risk-campaigners-warn

[16] https://www.bbc.com/news/science-environment-63571610

[17] https://www.reuters.com/business/cop/cop27-fossil-fuel-lobbyists-criticised-africa-energy-debate-simmers-2022-11-10/

[18] https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-11-14/eu-uk-join-india-s-cop27-push-for-tough-pledge-on-fossil-fuels?srnd=green-united-nations-climate-summit

[19] https://news.un.org/zh/story/2022/11/1112227

 

 



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