为了促进温室气体减排，经济学家开出“给碳定价”的药方 | 图源：pixabay.com

- 导  读 -

近年来，光伏、风电、电池、热泵等低碳技术高速发展，而如何让企业、居民快速部署和采用这些低碳技术正在成为气候治理的关键。本篇文章介绍了实现这一目标的挑战与建议。

撰文 | 刘尚炜

责编 | 冯灏

1998年，两位经济学家了解到以色列几家托儿所的一个难题：托儿所一般四点关门，家长需要在四点前接走孩子。但总有一些家长会迟到一会儿，给托儿所的管理带来不便。他们两位提出建议：对迟到的家长罚款， “给迟到定价”，以此督促家长准时接走孩子。

但有趣的是，设定罚款后迟到的家长反而增加了一倍。这个结果出乎经济学家的预料 [1] 。事实上，罚款让家长们认为迟到了大不了交点儿钱，甚至觉得自己是用钱买了托儿所的时间，不再对迟到怀有道德愧疚，结果是迟到更为频繁。

类似上述 “给迟到定价”，一些经济学家也提出要 “给碳定价”（给碳排放设定价格，如征收碳税、设定碳交易市场等），以解决人类21世纪面临的最大挑战之一——气候变化。

相较托儿所的应用场景，更为复杂的是，“给碳定价” 实际执行中至少面临两项重大挑战 [2]：

1、各个部门、社会团体的利益并不一致，如何推动全面有效的碳定价政策？

2、即使全面推行碳税或者碳市场，社会因为碳的价格变化就会快速实现低碳转型吗？换句话说，促进减排需要改变一系列社会规范和文化，碳定价能撬动工业革命以来逐步蔓延全球的 “现代” 生活文化吗？

碳定价：真空中的球形鸡？注1

为了促进温室气体减排，经济学家开出 “给碳定价” 的药方。通过给碳标上价格，即征收碳税或者创建碳市场，使得碳排放量高的产品或服务变贵，由此推动更多的消费和生产转向清洁能源，推进低碳转型 [3,4]。

“给碳定价” 方案的核心优势在于机制安排灵活，碳价格通过市场这只“看不见的手”，促进企业选择减少碳排放、缩小生产规模；或者继续碳排放、但为其付费等，理论上有助于以最小的社会代价实现减排目标，是经济效率最高（first-best）的减排政策。

但现实中大多数国家和地区要么没有碳定价政策，要么碳税和碳市场的碳价很低，减排效果不明显 [5]（见图1）。

图1 2021年的全球碳定价政策。图中所列碳价水平均为 2021 年 4 月 1 日的名义价格，仅作展示目的。由于缺少可比较的价格信息，中国国家碳排放交易体系、墨西哥试点碳排放交易体系和英国碳排放交易体系未做展示。由于行业覆盖和配额分配方法具有差异性，且豁免和抵消措施也不同，碳定价机制之间的价格不一定都具有可比性。例如，瑞典碳税价格很高，但是目前钢铁等高排放行业仍享受豁免 | 图源：世界银行《碳定价机制发展——现状与未来趋势 2021》。ETS指碳排放市场。

碳价政策推行困难，主要是碳减排的好处大家往往感受不到，但是成本却很明显 [6]。类似 “治未病” ，减排后气候变化会减缓、气候灾难会少发生。灾难性后果被提前预防，好处是隐形且 “未来向” 的；相反，给碳定价的成本是今天就要承受的，而且成本集中地压在石油、煤炭等几个高碳行业。而这些传统能源行业往往又有很强的政策影响力，因此各国碳定价政策的出台都阻力重重。

中国在2021年7月启动上线交易的全国碳市场，一定程度上也反映出碳定价政策的现实挑战。从理论上，一个覆盖全部行业的碳市场减排效率最高 [7]，但是目前，国家碳市场只覆盖煤电企业。

全球各国的碳定价政策基本都是从电力部门起步的。发电行业的行为主体是数千家发电厂，政府管控相对容易，即使某段时间碳价或者能源价格快速升高而导致发电成本大幅增加，政府也有相对成熟的政策手段稳定消费端的电价；而且对企业和居民用户而言，消费的电力是绿电还是煤电其实并无所谓。

目前中国碳市场采用免费分配碳配额，这一方案使得碳价的作用更多是促进行业内的效率提高（促进效率高的煤电厂发更多的电），而基本不会产生行业间的利益再分配（如促进可再生能源电力代替煤电），进一步缓解了当前碳定价政策推行的阻力 [8]。

但如果在交通行业实行碳价政策，价格上涨很快就会传导到油价，而民众对油价变化相对敏感。一些重工业行业还面临着全球贸易竞争，引入碳税的同时保持其全球竞争力也需要额外的行政成本（如实施碳关税等）。

面对这一挑战，很多学者提出了另一种碳减排的解决方案：“技术支持型”产业政策。

技术支持型政策：低碳转型中权力的游戏
 

技术支持型产业政策不以调整碳价格为手段，而是先补贴新能源产业，促进新能源技术进步和成本下降 [9]。

相对于传统的化石能源，清洁能源技术整体成本还比较高，基础设施尚未配套（比如储能、电动汽车桩等），管理协调机制也尚不完善，所以技术支持型政策旨在通过 “砸钱” 的方式促进几个新兴产业发展，然后再与传统化石燃料产业争雄天下。

图2 产业政策和社会转型应对气候变化的示意图。为了实现低碳未来，我们不仅需要有鼓励太阳能光伏等技术的创新政策，还需要减少对煤炭等高碳技术的政策补贴。政策应该随着时间推移而变化去适应技术发展 | 图源[3]

以德国为例，上个世纪末，德国环保主义思潮兴起、绿党进入执政联盟，推动了德国可再生能源产业支持政策的发展 [10]。当时的执政者提出了一个看起来很激进的可再生能源发展政策——对光伏、风电等进行保障性固定价格收购。

该政策的思路在于，既然光伏、风电比煤电贵，那就出钱补差价，逐步部署，而且要求电网对这些可再生能源电力全额保障性收购。德国煤电的成本换算成人民币大约在5-6毛钱一度电，而那时候光伏发电的成本接近4块钱一度电，这意味着光伏每发一度电，政策就要出钱补贴光伏发电站3块多钱 [9]，而且一补贴就是十几年二十年，直到光伏电站年满退休。这一政策也被称为上网电价补贴政策（FIT, Feed-In Tariff）。上网电价补贴政策就是一种典型的技术支持型政策。

从经济理论上来看，电网不买便宜的电反而买贵的，大量社会资源都送给了光伏、风电等可再生能源产业，上网电价补贴政策的效率很低。

不过，德国环保主义思潮的兴起为该政策实施创造了民意基础和政治条件。虽然对光伏、风电等可再生能源产业的补贴会导致消费端电价的上涨，但德国民众本来相对富裕，也愿意为环保花钱，促使这样一个激进的环保补贴政策得以落地。

上网电价补贴政策有两大优势：第一是这个政策主要支持新建可再生能源发电，不会大幅影响到现有煤电厂的直接利益，推行的阻力比较小。

第二是上网电价补贴对光伏、风电产业的投资回报给予了充分保障。在电力市场上，电力企业发电并不一定都能卖出去，电力价格也经常大幅波动。而保障性的固定价格收购政策，消除了投资者的担忧，促使大量投资涌入光伏、风电。伴随大量投资，相关企业在制造、建设光伏的过程中不断学习、积累经验（learning by doing），成本不断下降。

当然，技术支持型的产业政策也面临很多批评，前些年频繁听到的光伏骗补、新能源汽车骗补就是典型的例子。此外，如果只是支持新能源而对传统化石能源不加控制，也不利于未来的减排。特别是煤电厂、化工厂等化石能源基础设施一旦新建，将在未来运行数十年，并持续产生碳排放。

因此，一些研究也提出，技术支持要和碳定价结合起来，优势互补，先通过技术支持培育新能源，降低新能源的整体成本，同时逐步引入给碳定价 [5,6]。

德国上网电价补贴的一个驱动力是希望发展本国的绿色产业，增加就业。有趣的是，中国不少新能源企业在那时抓住机遇，生产光伏、风电设备销往欧美国家，中国独有的制造业优势又进一步发挥规模优势，促进成本下降 [11]。

2011年，中国光伏行业遭遇反倾销和反补贴风波，很快，国内引入光伏上网电价补贴政策，这时候光伏发电的成本已经降到了1块多钱一度。而随着中国制造大步进军光伏、风电，全球新能源产业快速兴起。从2010年到2019年，全球光伏、风电成本又进一步大幅下降，光伏发电成本十年间下降85%，风电下降也超过50% [12]。

图3 光伏、陆上风电、海上风电、聚光太阳能热发电和电动汽车技术的成本下降和规模增长 | 图源：政府间气候变化专门委员会（IPCC）《气候变化2022：减缓气候变化》

政策引导，助推绿色行为

气候政策通过培育绿色产业，可以促进低碳技术成本的显著下降。但是，光伏发电便宜了，企业和家庭愿意安装光伏面板吗？电动汽车技术发展了，人们愿意开电动汽车吗？

摆在气候治理面前更迫切的一个问题是：如何助推人类决策，引导绿色消费行为和生活方式？

在现实的人类行为决策中，成本只是决策考量的一个维度。事实上，由于关注力和行动力都有限，人们并不是总能做出经济上最好的选择 [13]。

一个经典例子就是 “能源效率差距（energy efficiency gap）”：比如，即使简单装修、增强建筑保温就可以大幅降低取暖费用，很多有条件的家庭仍然不愿意改造旧屋；比如，即使节能电器长期更省钱，很多人还是买更低效的冰箱、空调和洗衣机；比如，买汽车不考虑排量，之后油费花费很多，等等。

这些不那么理性的选择，可能仅仅是因为消费的惯性，或者压根没有关注过自己的能源消费，或者并不知道有更节能、更省钱的选项 [14]。因此，气候政策很多时候需要致力于行为改变。这些政策可以很简单。很多研究表明，只需要让消费者关注他们的能源消费就能起到促进绿色行为的作用。比如一些实验发现，安装实时用电计量表或者及时发送用户用电信息，就可以促进家庭电力消费下降3到15个百分点 [15]。

当然，有了意识并不代表一定会付诸行动。英国的一项实验把几百个家庭随机分为两组，其中，实验组家庭参与碳足迹计算讲座，请专家为这些家庭计算每年的碳排放量，并指出具体的减排方法 [16]。但是，跟踪结果表明，相对于控制组，实验组家庭在实际行动上没什么不同——家庭用能没有减少，交通方式没有改变，大多数人都表示自己已尽最大努力环保，剩下的低碳行动都太麻烦了。

当然，人类除了非理性和懒惰的一面，也有富于同情心、道德感和社会责任感的一面；作为社会动物，人们的选择也和其社会关系有关。气候政策也可以借助人们美好的一面，助推绿色行为。

研究表明，在通知各家庭用电量的时候，不仅倡导节电，还分享小区平均的用电量，用电大户就更有可能注意节省用电 [15]。同样，酒店鼓励大家多次重复使用毛巾，除了 “保护环境，人人有责” 的标志之外，告诉大家 “75%的人都减少了毛巾更换”，很多人就会考虑这种大多数人怎么做的社会规范（social norm）而实践绿色行为。有研究计算，类似指导人们具体行为的标语可以增加9%的毛巾重复使用 [17]。

跨越临界点：构建绿色社会规范
 

类似 “重复使用毛巾” 的绿色社会规范构建，对于现阶段的气候治理十分重要。从历史规律来看，新行为和新技术的普及存在一个 “S” 型曲线。图4显示了美国各种技术的普及率的变化。可以看到，技术的普及进程是非线性的 [18]，且往往存在一个重要 “临界点”。

以手机为例，早期购买手机的人可能只是觉得新奇，当时手机需要的通讯基础设施和相应服务也都没有跟上，体验并不好，但是随着手机用户越来越多，配套服务相继完善，大家也接受了手机带来的生活变化，由此手机就成功地进入全面普及期。这个从早期新奇事物到有能力维持自身持续发展（self-sustaining）的交界就是临界点 [19]。

一些技术的普及失败就是因为没有跨过临界点这个门槛。比如在1900年时美国拥有的4000多辆车中，38%是电动汽车，40%是蒸汽机车，只有22%是燃油汽车，而电动汽车和燃油汽车价格区别并不大 [20]。但是在大约仅仅十年后，燃油汽车就快速崛起，一统江湖。

其中原因既有燃油汽车流水线化生产的技术进步，也有电动汽车的基础设施配套比燃油车慢。电动汽车需要全面通电，而美国的电力全面普及还得再等20年（到20世纪20年代左右）。但当时美国乡村公路体系已经基本建成，基础设施更利好燃油汽车的发展。

此外，有一些社会因素也很重要，比如当时人们把电动汽车安静、清洁的特点和贵族女性身份联系起来，阻碍了其向平民推广。由于没有成功构建起社会规范，电动汽车技术也停滞了近百年。

图4 美国家庭各类新技术的普及率 | 图源[18]

同样，社会行为和社会规范的普及也需要关注 “临界点”。这一点类似室内禁烟令 [21]，禁令推行之初，室内不可以抽烟还没有成为共识，而随着禁令普及，更多的人接受室内不可以抽烟。当这个人数足够多而达到一个 “临界点” 的时候，公共场所不抽烟就成为了社会规范，大家对一个人在公共场所的期待就从 “抽烟也无不可” 变成了 “不应该抽烟”。

类似的，低碳环保技术和行为的普及也需要这种社会规范培育 [22]。现在购买汽车的大多人自然而然就是先考虑燃油车，电动车更像是一种次选，这时候政策就宜传递出明确的信号，告诉消费者电动车在几十年内将取代燃油车成为主流，电动汽车配套充电桩和服务也将完善，消费者选择与配套服务就会正向地相互促进。

大量研究表明，社会规范的创造可以显著影响人类行为。德国一所大学的实验研究中，在咖啡机前面写一句 “越来越多的人放弃一次性杯子，转向使用可重复陶瓷杯”，提示消费者社会规范正在变化，可重复陶瓷杯的使用比例从23.7%增长到了27.8% [23]。

简单的标语就可以影响行为，但该研究同时显示，社会规范的形成相当困难。整体而言，七成以上的人仍然会选择一次性杯子。行为学家期待有一个临界点出现而快速形成新的绿色社会规范，比如超过一定比例都选择可重复陶瓷杯后，很快影响绝大多数人，突然间，绝大多数人都认为可重复陶瓷杯是首选。

构建社会规范所需的比例或许不会太小，来自瑞士的实验表明，即使超过50%的人选择可重复陶瓷杯，剩下50%的人的行为也很难被影响 [24]。此外，社会规范的构建也和人们的社会关系有关，让关键人物宣传绿色行为，可能事半功倍 [25,26]。

图5 “越来越多的人们从使用一次性杯子转向使用可重复陶瓷杯”的标语，左图a是德文标语，右图展示了贴上标语的咖啡机 | 图源[23]

气候政策可以用各种方式帮助人们做出绿色选择，也要注意到，不同的行为的改变潜力是不同的。

美国一项针对17种低碳行为的技术减排潜力和行为改变潜力的研究显示 [27]，不同低碳行为在技术上和行为改变上的潜力各有不同，当我们计算真实的减排潜力时，两种潜力都需要被考虑。因为有些行为虽然技术上、经济上减排潜力大，但是行为改变潜力小，现实上也很难推进。

一个显著的例子就是拼车，拼车其实可以能减少很多油耗，节能减排的潜力巨大，但是很多人都会感觉，自己（和家人朋友）开车感觉更舒服；即使打网约车，很多人也不愿意选择拼车，因此汽车行驶时，大多数情况下只坐一两个人。这也属于现代汽车文化的一部分，改变这种社会文化相当困难。

表1 美国17种行为的减排技术潜力和行为改变潜力 | 数据来源[27]。注意美国居民的生活方式相对高碳，其减排潜力不一定适用于其他国家。

未解难题：气候治理研究的新前沿

IPCC最新发布的《气候变化2022：减缓气候变化》很好地总结了实现气候目标近期（特别是未来十年）需要的低碳技术部署。

对远期的气候治理技术仍需要进一步研究，比如，碳捕集技术如何发展，氢能经济能否成功，长时储能如何解决等等，但对于未来十年应该做的气候行动已经十分清楚：大规模地部署光伏、风电等可再生能源，大力推广电动车，加强建筑领域电气化和建筑节能，严控化石能源消费等等。

提到碳达峰碳中和，大家可能首先会想到发明低碳技术。低碳技术的发明对于实现气候目标很重要，但是目前气候治理更需要政策引导促进技术的规模部署和成本下降、促进消费者和企业接纳和采用低碳技术。

好的气候政策需要兼顾三个维度：行得通（能够推行下去）、有效果（减排效果明显）、效率高（社会代价最低）。设计好的气候政策去推进低碳转型，仍是气候治理领域的未解难题。

注1: “真空中圆形的鸡” 来自一个网络笑话：一家农场的鸡病了。农场主请来生物学家、化学家和物理学家来看一下这只鸡出了什么问题。生物学家对鸡做了一番复杂的检查，最后说不知道鸡得了什么病。化学家进行了一番试验和测量，最后也没查出个所以然。物理学家站在那儿，对着鸡看了一会，甚至都没去动一下那只鸡。然后，拿出笔记本开始写了起来，最后经过一番可怕的计算，物理学家说，“搞定了，不过我的计算只适用于真空中的球形鸡。”

注2：感谢邱明昊、彭立群、符祥文对本文的建议。 

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