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从多位接近国家免疫政策制定程序的专家处，本文作者获悉，围绕是否将HPV疫苗“从非免规纳入国家免疫规划”的审议，已于年初完成技术评估，目前正处于跨部门协商与政策准备阶段，并极有可能在年内纳入。

事实上，早在2024年底，国家卫健委在回应全国人大代表建议时，就曾明确表示正在“在严格论证基础上研究确定”HPV疫苗纳入国家免规的可能路径。这是一个技术评估早已完成，却迟迟未正式落地的决策程序——如果最终纳入，这将是中国自2008年以来首次新增国家免规疫苗，也是17年制度静默后的一次重启。

自2016年起，HPV疫苗陆续在中国获批上市，并在各地投入使用，涵盖国产与进口、二价、四价及九价多种类型。自2023年起，全国已有16个省份启动了HPV疫苗的免费或补贴接种项目，覆盖9至14岁女孩。部分城市如成都、济南适龄女孩的一针接种率已达到 90%以上。

但至今，在国家层面，这款全球广泛使用、已在中国上市多年的疫苗，至今仍未进入国家免疫规划体系，属于“非免规”范畴，接种完全依赖个人自费，不纳入国家统一采购与财政保障。因而，其覆盖率高度依赖地方财政、认知水平与家庭支付能力，区域差异显著。

据国家疾控统计，目前，HPV在中国的整体覆盖率仍未超过5%，远低于世界卫生组织推荐的“到2030年达到90%覆盖率”的战略目标，也显著低于全球平均水平。在多数中高收入国家，HPV疫苗已被纳入常规免疫体系，初始接种覆盖率普遍达到60%以上，如英国和澳大利亚在9～14岁人群中覆盖率均超过80%。

HPV疫苗并非唯一“技术成熟却迟迟未纳入”的疫苗。自2008年将甲肝和乙肝第二针纳入免规以来，中国国家免疫规划已连续17年未新增任何一种疫苗。在此期间，国际上广泛推荐并已被多数国家纳入基础免疫体系的多种疫苗——包括13价肺炎球菌疫苗（PCV13）、b型流感嗜血杆菌疫苗（Hib）、轮状病毒疫苗、水痘疫苗等——在中国仍属“非免规”状态，接种成本主要由家庭承担，覆盖率呈现明显的不均衡。

近两年，国家层面关于“免规扩容”的信号开始逐步显现。

2025年4月，在“疫苗与健康大会”上，国家疾控局局长沈洪兵公开表示：“要逐步缩小国内免疫规划与国际差距，逐步纳入需要纳入的疫苗”，并提出“统筹规划、动态调整、分步实施”的策略，推进2030年免疫规划远景目标的制定。

此后，国家疾控局在多次发布会及媒体采访中，反复强调推进“现代免疫规划体系”与“疫苗战略协调机制”建设。多位接受采访的专家表示，HPV疫苗因其高疾病负担、接种可行性及现有试点经验，已被列为最有希望率先纳入的疫苗。

2024年底，国家卫健委在回应全国人大代表建议时，首次明确表示正在“在严格论证基础上研究确定”HPV疫苗纳入国家免规的可能路径。

与此同时，有接近国家免疫政策评估流程的知情人士透露，2025年已有两种疫苗通过纳入国家免规的技术审评程序。其中一款即为HPV疫苗，另一款则可能是在多地已有地方采购试点、且具备稳定国产供应能力的水痘疫苗或Hib（乙型流感嗜血杆菌）疫苗。这两类疫苗在国际上均属基础免疫体系的常规构成，在中国却长期未被纳入国家财政保障范畴。

“我们确实已经走到了一个转折点。”前述专家表示，“如果HPV疫苗或更多疫苗能够实现纳入，这将不仅是一次疫苗政策的更新，更可能成为沉寂多年的免疫规划机制真正重启的起点。”

“为什么这么多年都没有新的疫苗纳入免规？”这是许多疫苗专家和公共卫生工作者反复追问的问题。

正如前文提到，自2008年之后，中国国家免疫规划就未新增任何一种疫苗，尽管多种安全性和有效性早已被充分验证的疫苗不断上市，并被国际权威机构广泛推荐，国家免疫规划却始终未扩容一步。

制度性静默的背后，是一整套评估与转化机制的缺位。

按照世界卫生组织建议，各国应建立由专家主导的国家免疫技术咨询小组（NITAG），以提供循证、独立、系统的新疫苗纳入建议。中国虽于2017年设立了国家免疫规划专家咨询委员会（NIAC），但机制尚处于建设初期，尚未形成制度化、常态化的议题审议与建议流程。

一位曾长期参与国家免疫政策制定的前疾控系统官员指出，NIAC成立后本有望推动建立更为科学的评估与建议机制，承担起类似国际上NITAGs在新疫苗决策中所发挥的作用，即协调多方、形成循证政策建议并推动落地。但这一机构至今远未充分发挥其职能，其建议能否被采纳，仍受制于跨部门协同机制的缺乏与政策转化路径的缺失。

这期间有不可抗力的因素也有体系本身架构的不完善。

2020年期，公共卫生系统进入应急状态，政策重心集中于新冠疫苗的研发和接种体系建设，常规免疫相关工作节奏被打乱。NIAC的制度推进和议题推动也因此受到影响，未能如期形成稳定的评估与建议机制。

多位专家表示，NIAC在成立初期尚未建立起制度化、常态化的议题审议机制，缺乏配套的财政支持、专职人员与研究能力，许多工作依赖临时动员与义务参与，难以承担系统性的政策研究与推动职能。新冠疫情发生期间，疫苗体系资源集中用于应急接种部署，也在客观上延缓了常规免疫机制的制度建设进程。

从制度建设的时间轴来看，中国自2008年以来虽有多种技术成熟的疫苗上市，但缺乏一个能持续推动其纳入免规的常设评估机制，直到2017年才设立NIAC。制度基础尚在起步阶段便遭遇公共卫生系统的应急动员，导致本应逐步推进的新疫苗纳入机制陷入停滞，错过了多轮政策更新的窗口期。

更深层的症结在于：即便技术评估完成，如何决策、由谁统筹、财政如何承接，均无明确路径。

“问题不只是评估是否科学，更在于评估之后机制如何运行。”一位不愿具名的政策研究者指出，目前中国国家免疫规划的决策机制，仍主要依赖于技术评估与行政决策两个并行、却脱节的流程。国家免疫规划专家咨询委员会（NIAC）虽承担了疫苗纳入评估工作，但其建议是否被采纳，往往还需在更高层级、跨部门会议中取得共识。而现在，就缺少一个制度化、多部门参与的疫苗纳入协商平台，使得许多技术上已经成熟的疫苗卡在“评审之后”的真空地带。

“很多时候我们已经完成了技术评估，但无法判断财政是否承担得起，是否纳入优先序列，结果就是搁置。”一位曾参与新疫苗纳入评估工作的技术组专家说。

这种技术评估到制度推动间的脱节，还带来另一个代价：公众对疫苗政策科学性的信任不足，社会对非免规疫苗的风险认知与防病效益普遍低估。而“新疫苗纳不纳”“何时纳入”“为什么不纳”，也常常成为舆论中误解与不满的源头。

若能建立一个固定节奏的审议机制、明确的优先排序规则，并适时公开评估结果，不仅有助于增强公众对疫苗政策科学性的信任，也能提升疾控系统向公众解释政策依据的能力。“我们也能更好地向公众解释：这是怎么决定的。”一位省级疾控官员指出。

有受访政策研究者指出，HPV疫苗此轮推进背后，某种程度上几乎是“地方倒逼中央”的结果——在国家尚未决策之时，已有16个以上省份主动开展免费或补贴接种2价HPV疫苗，提升覆盖率并积累实践经验。地方试点是国家决策的现实基础，也施加了政策压力。

同时，国产HPV疫苗的质量与产量近年来已趋于稳定，具备了全国推广的基础支撑。2021年，中国国产2价HPV疫苗已于通过世卫组织（WHO）预认证（PQ），具备国际认可的质量标准。在国际市场方面，HPV疫苗的供需格局也正在发生变化。

2025年第二季度，默沙东（MSD）发布财报显示，因其九价HPV疫苗在中国市场销量骤降，全球相关产品线销售额同比下滑逾70%，公司因此启动新一轮全球裁员计划，并缩减疫苗生产与市场团队。业内普遍认为，这一变化与中国地方政府大规模采购国产二价疫苗密切相关，也意味着进口疫苗在价格与渠道上的优势正在被削弱。

这一产业层面的变化，也为国家层面的免疫规划提供了现实支撑：曾高度依赖进口的疫苗，如今已有条件进入“国家统筹保障”的阶段。

“但这不是可持续的路径。”一位接近政策评估的专家表示，“我们当然鼓励地方先行试点，但不能把制度构建建立在被动响应上。如果每一个疫苗都要靠地方试点、靠媒体推动、靠公众关注才能推进，制度的公平性与科学性将难以保障。”

该专家还表示，疫苗纳入国家免规应遵循科学评估与制度协同的路径，而非依赖地方实践推动。NIAC机制的完善，以及制度性跨部门联动平台的建立，是下一阶段真正打破沉默的关键。

研究团队提出多项关键建议，包括建立新疫苗定期审议机制、加强经费和资源投入、以及跨部门联席机制等。

简报指出，国际经验表明，高效运行的国家免疫技术咨询小组（NITAG）通常具备以下制度保障：有固定议题审议节奏、有公开透明的技术与经济性双重评估机制，以及有将技术建议转化为政策行动的协调平台。而在中国，这三者仍属缺位或半成型状态。

以财政评估为例，目前HPV疫苗等新疫苗的纳入评估，多仅限于技术可行性，缺乏对财政可持续性的系统论证，这成为政策推进的关键障碍。简报建议参照WHO-SAGE（世界卫生组织免疫战略咨询专家组）等组织经验，构建可量化的财政可负担性工具，以便科学决策。

在议题发起机制上，简报同时提出：当前由谁提出、如何启动、纳入优先级如何排序，在机制上模糊不清，容易导致评估陷入“等靠推”的状态。应建立多来源、多渠道的议题征集与启动程序，并设立优先级筛选规则，让程序更具前瞻性和主动性。

另一个结构性因素是，跨部门协调问题。疫苗纳入最终牵涉财政、医保、教育等多个领域，仅靠单一卫生系统无法完成。简报建议成立免规疫苗协调联席会议制度，由国务院层面牵头设立协调平台，统一部署决策流程。

简报还强调，制度能否有效运行，取决于免疫技术咨询机制自身是否有“活力”。国际上许多成功的NITAG机制均配备有专职人员、稳定经费和研究能力，能承担流行病学建模、成本效益分析、疾病负担测算等系统性任务。而目前中国的NIAC长期缺乏固定编制、研究团队与专项经费支持，技术审议主要依靠“临时召集、义务劳动”完成，难以形成可持续的政策建议体系。相比之下，英国JCVI等NITAG机构通常拥有独立预算与完整支持团队，具备系统性建模、评估与沟通能力。

简报因此呼吁，强化免疫政策评估机制的关键之一，是为NIAC及其支持团队提供持续、稳定的财政保障和组织建设支撑，让这一制度性平台真正具备推动政策议题、协调跨部门的能力。

“NIAC不能只是存在于纸面上的技术机构，必须拥有真正推动议题、提出建议、协同部门的能力。”研究团队强调，“从这一步开始，才是真正意义上的免规制度重启。”

HPV疫苗是否纳入国家免疫规划，仍需等待最终程序启动。但可以确定的是，这一议题正在重新进入公共卫生决策的视野。

在多个省份试点经验的基础上，国家层面释放出积极信号，评估机制也已重启。与此同时，围绕制度如何运行、跨部门如何协同、财政保障能否同步等关键问题，讨论仍在持续推进。

制度一旦真正启动，每一针新疫苗的纳入将有望进入有序评估、合理决策的常规轨道，而不再依赖偶然的公共关注或地方推动。

无论这一针能否落地，它都已唤醒一个沉睡十七年的命题：如何构建一个科学、透明、可持续运行的疫苗决策机制？