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圆桌讨论:中美强化气候行动联合宣言,乌云的一线银边

  导  读

11月10日,中美发布《关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,这是中美两国第一次在气候大会COP会期发布联合宣言,引发各方关注。

犹如乌云的一线“银边”,《宣言》为艰难前行的气候行动带来“意外之喜”,但乌云是否会很快消散?


访谈 | 冯灏

责编 | 陈晓雪 

正在英国格拉斯哥举行的《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会(COP26)进入尾声阶段。回顾第一周的领导人峰会,火药味十足。11月2日,COP26边会上,美国总统拜登指责中国国家领导人没有亲自出席气候峰会,他对与会记者说,“中国正试图扮演领导者的角色,但是,拜托哦,却没有露面…… 世界其他国家会都看向中国,然后问,他们(中国)提供了什么价值?” [1]

 出席格拉斯哥会议的中国气候变化事务特使解振华回击称,“中美共同努力造就了《巴黎协定》…… 它来之不易,不能就这样放弃,但美国放弃了…… 五年的时间被浪费了。” [2] 在中文互联网上,同时广为流传的则是解振华被美联社记者要求以英文回答时,言语中的幽默和自信—— “不如你用中文提问” [3]。

 今年6月,中国外交部长王毅曾表示,美国希望气候变化合作成为中美关系的 “绿洲”,但是,在中美关系紧张之时,“绿洲” 是会扩大领地,还是被周围的 “荒漠” 沙化?仍然面临巨大考验。[4]

 11月10日,中美发布《关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》(以下简称《宣言》)[5],这是中美两国第一次在气候大会COP会期发布联合宣言,因其在正式履约文本确定之前公布,遂引发各方关注。

 多位气候环境领域的业界人士告诉《知识分子》,《宣言》意味着未来十年,温室气体存量排放最大贡献国美国和温室气体流量排放最大贡献国中国将在应对气候变化、实现碳减排等领域大范围开展合作,这是实现《巴黎协定》温控目标的关键和基础。

 犹如乌云的一线 “银边”,《宣言》为艰难前行的全球气候行动带来了“意外之喜”,但乌云是否会很快消散?

 以下为多位气候环境领域人士的解读。

 1、《宣言》为何被外界普遍认为“意外”?

张俊杰

杜克大学尼古拉斯环境学院与昆山杜克大学 副教授

 《宣言》发布的时机几乎可以被称为 “不可能的”。

 一方面,由于共和党人的一致反对和民主党内无法形成共识,拜登的气候投资计划大幅度缩水,因此,美国在格拉斯哥气候谈判并没有太多国内筹码加持。另一方面,中国虽然在COP26之前密集出台了碳达峰、碳中和顶层设计方案,但是不久前的全国性缺电限电风波,让很多人怀疑中国的气候雄心是否受到了动摇。《宣言》表明中美两国还是在积极参与全球气候治理的轨道上,或许能够促成本次气候大会达成共同目标。

 莫争春

北京大学能源研究院 气候变化与能源转型 高级顾问

 此前,美国总统气候问题特使约翰·克里屡次指责中国气候目标不够有雄心,而中国则坚持行动比口头承诺更重要。拜登力推的气候预算法案未能在其赶赴COP26时通过,让拜登不免有空手赴会的尴尬。因为一系列贸易和政治分歧,几乎让全世界对中美两国再次携手引领世界应对气候危机不抱希望。

但是,在联合声明前一天,两国元首曾共同致信美中关系全国委员会当日举行的晚宴,拜登称美中关系从应对新冠疫情到应对气候危机都具有全球重要性,中国表示随时准备同美国在广泛领域增进交流和合作。中美两国元首将在下周初视频见面。

值得注意的是,双方并没有举办联合新闻发布会,而是各自发表共同声明。显然,中美关系并未出现明显复苏。但为了全人类的共同利益,两国暂时搁置争议,携手做出合作姿态,还是值得赞赏的。

2、《宣言》的主要内容是什么?

陈迎

社科院可持续发展研究中心 副主任 

《宣言》是继今年4月17日发表的《中美应对气候危机联合声明》(以下简称《声明》)[6] 之后又一份有关中美气候合作的重要文件。

《宣言》共16条,内容丰富,不仅重申《巴黎协定》的目标和坚定履行《巴黎协定》的承诺,而且面向未来,强调要在21世纪20年代的关键十年,努力弥补排放差距,加快向全球净零经济转型。

中美双方共同识别了一系列关键的减排领域,包括清洁能源转型、终端用能行业脱碳和电气化、循环经济、负碳技术的部署和应用,还包括控制和减少甲烷排放,消除全球非法毁林等等,总之,未来可以合作的领域非常广阔。

3、《宣言》的亮点有哪些?

董文娟

清华大学气候变化与可持续发展研究院 副研究员

《宣言》提出的五大合作领域更为系统,紧跟气候变化科学研究的最新认知和进展。4月达成的《声明》重点关注技术领域合作,而本次宣言中的合作领域增加了温室气体减排的政策法规和环境标准、能源转型社会效益最大化、循环经济等内容,更加重视政策制定、经济转型和社会效益。 

《宣言》提出了务实可行的合作机制,例如建立 “21世纪20年代强化气候行动工作组” 并定期举行会议,此前,在2014年《中美气候变化联合声明》[7] 中,也曾有过类似的联合工作机制,侧重于研究合作和交流对话,但在特朗普政府时期陷入停滞。

当前,全球已有130多个国家提出到本世纪中叶前后实现碳中和的远期目标,《宣言》聚焦于在未来关键十年采取加速行动,通过加强近期的行动以保证远期目标的可行性和可达性,这将很大程度上推动全球各国对于加强近期行动的关注。

 刘强

社科院全球能源安全智库论坛 秘书长

《宣言》是在两方摩擦日益增多的背景下出现的,它显示出,即使在政治等多方面议题存在不一致,中美可以合作的领域仍然很多,尤其是在能源领域,甚至是可以开展深度合作的。因为中美在能源禀赋上具有很强的互补性,合作能够有效提高美国能源领域投资的效益,同时拓展中国能源进口渠道和改善能源安全,对于两国而言都是一件好事。

Dimitri de Boer

欧洲环保协会中国办公室 首席代表

《宣言》是COP26迄今为止最重要的成果。一段时间以来,中欧之间气候合作非常积极,但中美互信就一直很低,降低了全球的减碳信心。希望这份联合声明是一个积极的信号,预示中美关系“走出谷底”,而世界三大经济体都能在未来几年加强气候行动。

我会把 “21世纪20年代强化气候行动工作组” 作为《宣言》中最有价值的文本,此外,《宣言》还提及一些新的领域,比如共同支持消除全球非法毁林、制定相关法规框架与环境标准等。

马欣悦

波士顿大学全球发展政策中心 研究员 

《宣言》回顾了两国关于终止对未加装减排设施的国际煤电支持的承诺。尤其是中国作为近十年来国际煤电最主要的公共部门融资国和设备服务出口国,可以认为有关停止在海外建设煤电的承诺大大推动了全球各国在退出煤电方面的共识。

根据研究,仅中国停止建设海外煤电的承诺即可避免约1.7-5.9亿吨的二氧化碳年排放量。同时,海外退煤的政策也为可再生能源的全球普及创造了空间。如果中美以及各可再生能源大国能够扩大资金和技术合作,转向用可再生能源促进发展,广大发展中国家将有机会以更可持续的方式克服其巨大的能源和基础设施缺口。

 

2013至2018年,所有中国境外新增煤电装机容量与其中中国资本参与的煤电装机容量,数据来源:全球能源监测(2020)、全球煤炭公共部门财政数据库 (GCPFT)、波士顿大学全球发展政策研究中心(2020)中国全球电力数据库(CGP数据库)、 S&P Platts(2019)世界发电厂数据库。

注:图中显示的“在建或规划中”条形不是按比例显示的:中国境外所有“在建或计划中”的燃煤发电装机容量(最右蓝色条形)被图表截断。


4、《宣言》没有提及什么?

朱春全

世界经济论坛北京代表处 自然与气候中心大中华区总负责人

双方在科技合作领域,特别是相关领域的技术转让方面未能明确表态。此外,双方仅仅计划通过有效执行各自关于禁止非法进口的法律,共同支持消除全球非法毁林,未能明确提出双方加强合作消除由于农林大宗商品生产、加工、贸易、浪费和过度消费引发的热带毁林问题。

张莹

社科院经济研究所 副研究员

《宣言》发布最大的意义,在于对外展现出目前中美之间已经初步建立起一个相对畅通的交流渠道,能够在气候问题上更深入交流意见、求同存异。但是,同奥巴马时期发布的三份中美关于气候变化问题的联合声明相比,《宣言》并没有提出更加具体有力的减排目标,虽然大致勾勒出双方共同关注的重点领域和可能采取的合作行动方向,但也展现出双方对一些具体议题还未达成完全一致。

例如,关于甲烷和二氧化碳减排的内容中,双方根据各自国情确定了合适的行动方向和目标;对于终止煤电的承诺也是仅在限定未加装减排设施的前提下,距离全球脱煤的行动目标存在差距;此外,发达国家向发展中国家提供资金支持具体如何安排,语焉不详。

 5、如何理解《宣言》中提到的“1000亿美元资金”?

张瑾

郑州大学能源-环境-经济研究中心 特聘副研究员

《巴黎协定》约定,发达国家应向发展中国家每年提供1000亿美元以帮助发展中国家更好地应对气候变化,但历史数据表明,这一资金并未落实。此前,西方国家对中国频频施压,希望中国能够补足资金缺口。

这次《宣言》提出双方“每年集体动员1000亿美元的目标”,某种程度上说明中国顶住了西方世界的政治压力,依旧坚持“共同但有区别”的责任框架。不过,中国未来应该会自主承担更多气候融资的责任,以彰显气候变化领域内的大国责任和领导力。

孙天舒

商务部研究院国际发展合作所 助理研究员

距离哥本哈根气候大会上发达国家做出“1000亿美元气候援助承诺”已12年,即便根据OECD做出的乐观情景估计,这个2009年就设定的目标也要到2023年才能实现 [8]。

资金交付金额的差距之外,如何支持“无利可图”的适应部门和最不发达国家?如何让支付能力最低的人群用上可负担的能源电力解决方案?如何创造对发展中国家公平公正的国际贸易和技术转移环境?现在可以落地的解决方案都太少。

诚然,中美双方各自都有调动庞大资源帮助发展中国家应对气候变化的能力,但如果两国在气候变化议题上对立或平行,气候变化就会始终被视为一个政治和立场问题,很多在基础研究、技术创新、方案分享、市场环境方面的共识和合作都很难发生和落地,很多亟待讨论的问题都无法被讨论。

《宣言》令人振奋之处或许正在于此,其中提及“推动电气化、发展碳捕集利用与封存、支持低成本可再生能源、鼓励分布式发电”等细化行动方案,如果能够通过两国合作形成创新性、低成本的解决方案,那么对于解决发展中国家无电人口用电问题、提升发展中国家排放大国的能效和能源结构都有实际利好。

 6、如何理解《宣言》中对于“甲烷”的特别强调?

陈美安

北京绿色金融与可持续发展研究院/绿色创新发展中心 高级分析师

甲烷排放大概占全球温室气体20%左右的排放,是仅次于二氧化碳的第二大温室气体,且排放呈上升趋势。甲烷同时也具有高GWP值(升温潜势值),在100年的时间尺度下, 其对全球的增温效应是二氧化碳的28倍。但同时,甲烷也被视为短寿命周期污染物,在大气中寿命比二氧化碳要短,采取快速行动减少甲烷排放可以显著降低全球温升速度和程度。

美国和欧盟已经先后提出了甲烷减排战略,为分行业的甲烷减排提供政策支持,并且加强国家层面甲烷排放数据的收集和清单编制,为甲烷减排提供科学的数据支持。

例如2014年奥巴马政府时期发布了全国甲烷战略,随后提出到2025年将油气行业的甲烷排放降低到2012年排放水平下的40-45%的减排目标,并且在已有的甲烷数据收集基础上建立全国甲烷监测网络。欧盟也在2020年10月提出了甲烷减排战略,制定了一个综合性甲烷减排的政策框架,即包括了跨行业的对甲烷数据监测的政策,同时也在能源、农业和废弃物管理三大排放领域分别设定了减排方案与计划。

董文娟

清华大学气候变化与可持续发展研究院 副研究员

中国对于甲烷减排的实践起步较晚,已有措施多从环保、安全、可持续发展等领域出发,但国家层面上还缺乏将甲烷作为温室气体进行统一管理的方案。

中国提出在新提交的国家自主贡献之外,将制定一份甲烷国家行动计划,争取在未来十年取得控制减少甲烷排放的显著效果。今年6月,中国已经宣布接受《〈蒙特利尔议定书〉基加利修正案》,承诺最迟将在2029年削减氢氟碳化物(HFCs)的使用,目前已制定政策对消耗臭氧层物质(ODS)和氢氟碳化物(HFCs)进行管控。至此,中国事实上已经向国际社会公开承诺开展管控甲烷和氢氟碳化物的行动,并可能在2030年前取得减排效果。

此外,中国从2014年开始不断推进能源企业的甲烷排放核算、报告和减排工作,但是甲烷测量方法仍有待完善。此次中美甲烷减排合作聚焦于强化甲烷测量和减排,明确将通过标准来减少来自化石能源和废弃物行业的甲烷排放,通过激励措施和项目减少农业甲烷排放。这也将对相关行业产生深远影响,需要广泛动员行业、积极增强能力,政府层面积极部署甲烷减排措施和技术的研发、示范和推广。

莫争春

北京大学能源研究院 气候变化与能源转型 高级顾问

中国宣布将进行甲烷减排,但是否参与美方发起的“全球甲烷承诺”行动尚不清楚。双方在甲烷减排上有望进行积极合作,而中国有望在明年COP27峰会前宣布甲烷减排国家计划。 

7、中美两国应对气候变化的法治进展如何?

于文轩

中国政法大学环境资源法研究所 所长

《宣言》特别关注法律在强化气候行动中的作用。在两国达成共识开展合作的五大领域中,首先宣布的就是“减少温室气体排放相关法规框架与环境标准”,可见对其重视程度之高。

从《联合国气候变化框架公约》开始,国际社会就对基于法律手段应对气候变化高度重视。《京都议定书》使温室气体减排成为发达国家的法律义务,《巴黎协定》也认识到了国内在处理气候问题方面的重要性。中国在积极推进应对气候变化的过程中,非常重视法治建设,制定和实施了一系列应对气候变化战略、法规、政策、标准与行动,不仅在修订《大气污染防治法》的过程中增加关于大气污染物与温室气体协同控制的条款,出台《碳排放权交易管理办法(试行)》,发布实施340多项国家节能标准,同时,还正在推进研究制定应对气候变化专门立法。

田丹宇

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 副研究员

通过法治建设推动应对气候变化目前已成为许多国家的共识。英国、新西兰、墨西哥、菲律宾、韩国、欧盟、德国、美国加州等都开展了应对气候变化专项立法的尝试,这些国家和地区通过的应对气候变化专项法律,已经成为其应对气候变化的重要抓手,为其在法律体系下履行国际条约义务、开展应对气候变化工作起到了根本保障作用。 

美国联邦层面尚未制定专门应对气候变化法,在美国国会试图制定专门应对气候变化的《清洁能源与安全法案》的努力未果情况下,主要在《清洁空气法》框架下实现对温室气体的管理。但地方层面,加州和纽约州均在立法方面有所突破。

例如,加州2006年由时任州长阿诺德·施瓦辛格签署了《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》成为美国各州中第一个制定了应对气候变化法案的州。该法案明确由加利福尼亚州空气资源委员会主管温室气体减排事务,提出加州的减排目标为“在2020年将温室气体排放总量降低到1990年水平”,并建立了加州温室气体排放权交易机制,规定了多种减排措施。

2009年中国全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务,纳入立法工作议程”,本着依法治国的要求,应对气候变化立法一直是国内应对气候变化顶层设计的重中之重,但在应对气候变化领域尚存国家法律空白。有必要依托中美气候合作框架,加强国际立法交流,对实现碳中和所需关键法律问题进行深入研究,为中国碳达峰、碳中和提供法律保障。

 8、中美两国气候行动的工作重点和难易程度有何不同?

董文娟

清华大学气候变化与可持续发展研究院 副研究员

未来十年是关键的转型期和窗口期,中美两国在这一时期的工作重点显著不同。

美国需要切实加强减排行动,以实现其提出 “到2030年温室气体减排50-52%”(基准年为2005年)的目标。中国则需要在充分认识到经济和社会发展的巨大惯性的前提下,努力争取二氧化碳排放能够在2025年前后进入峰值平台期,2030年前实现稳定达峰,并切实做好政策行动、资金、技术等各方面前瞻性部署,以便能够在达峰之后转向温室气体的快速和深度减排。

何国俊

芝加哥大学能源政策研究所 中国中心主任 

中国要实现碳达峰碳中和的政策目标会面对比较大的挑战。如果中国能在2030年实现碳达峰、并在2060年实现碳中和,意味着需要在30年的时间里,减少约110亿吨碳排放量。与此相比,美国2007年碳排放已经达峰(约60亿吨)、并且有四十多年时间实现其碳中和目标。欧盟基本在20世纪90年代就已经碳达峰(约40亿吨),更有多达六七十年时间实现其碳中和目标。

中国需要在30年内,减排掉整个 “美国+欧盟” 的峰值碳排放量,这种迅速的转型,将对整个社会的生产生活方式产生巨大的影响。这种影响,可能不亚于改革开放对中国的影响,会是未来40年中国发展转型的最大议题。

崔宜筠

马里兰大学公共政策学院 助理研究教授

中国进一步在退煤的议题上给出了新的可能性——“尽最大努力” 加快 “十五五” 时期减少煤炭消费的步伐。也应注意到,中美现有燃煤机组存在较大差异,即使在1.5℃路径下美国早于中国15年实现煤电退出,其燃煤机组的平均退役年龄也达到了47 年,远高于中国燃煤电厂22年的平均退役年龄。换句话说,为达成全球1.5℃温控目标,中国加速退出占全球50%的在役煤电机组将付出更高的经济代价。

 

1.5度目标下美国2030、中国2045煤电退出路径图,图源[10]

 

9、未来的气候行动中,值得警惕的政策误区可能是什么?

何国俊

芝加哥大学能源政策研究所 中国中心主任

《宣言》提到,中美重点合作的一个领域是电力系统脱碳,因其“牵一发而动全身”的基础性特点,这是气候政策最为重要的切入点。

一个可能的政策误区是压缩社会的能源或者电力需求,这可能会带来巨大的次生伤害。一系列经济学研究[11-12]发现,面对极端气天气等气候灾害,是否有稳定的电力和能源供应至关重要(因为人们需要采暖或取冷以抵御极端气温)。在电力和能源供应充足的发达国家(例如美国),因为极端天气导致的死亡风险不到发展中国家的5%;并且,即使在发达国家,如果电力或者能源需求受到政策限制,也会显著增加因为极端气温导致的死亡。

因此,对于制定气候政策而言,一方面要考虑到减缓气候变化的政策(mitigation),也要考虑到适应气候变化的政策(adaptation)。 

政策制定者不能因为想要减缓气候变化,就制定那些可能影响人们去适应气候变化的政策。例如,为了减少碳排放而直接提高冬季供暖成本、夏天对居民限电等。政策制定者应该考虑的政策目标是:

(1)在需求端,要保障并持续扩大居民基本能源需求的覆盖,而不是抑制这样的需求;

(2)在生产端,一方面大力推进电力生产结构改变、增加清洁能源比重并配套相应的储能设施,另一方面要让生产流程应尽量电气化,并推广和普及高能效生产工艺和产品;至于一些实在无法电气化生产的行业,再辅助以碳捕捉等技术。

 

在印度由于高温带来的死亡风险是美国的20到30倍,图源[11]


 


 

福岛地震后日本政府制定的节能政策导致更多的人因极端气温而死亡,图源[12]

刘强

社科院全球能源安全智库论坛 秘书长

减排行动不能影响能源服务质量,不能大幅增加能源成本,尤其是不能给发展中国家和弱势群体造成新的能源贫困。

10、未来可期,但是谨慎乐观

陈迎

可持续发展研究中心 副主任

虽然我们都希望未来中美气候合作可以取得更多积极的成果,但也不能低估推进的难度。2009年中美也曾签署协议,在八个领域建立了多种形式技术研发的合作网络和平台,但是,这些平台在特朗普时期基本陷入了停滞阶段。

美国最大的问题在于履行承诺方面的执行力,一旦政府更迭就会出现政策的大幅度调整,美国已经多次失信于全世界,很多承诺都没有得到执行。中美之间竞争合作并存的态势还会长期存在,在一些问题上,竞争大于合作,博弈甚至冲突也不奇怪。因此,对于中美气候合作前景,还是抱着谨慎乐观的态度。

 张俊杰

杜克大学尼古拉斯环境学院与昆山杜克大学 副教授 

中美气候宣言象征意义大于实质意义,因为里面大部分承诺都只是重申已有的政策。并且,从该宣言中可以看到中美气候变化合作面临着三大挑战。

第一,中美两国还在争论,气候问题是否应该与中美之间一揽子问题挂钩。从《宣言》来看,由于两国在国际气候谈判中都承受了很大的压力,单单就气候变化问题短期开展合作不是不可能。但是就争论本身来看,美国从一开始就采用了议题联结的策略,如今又不允许中国这么做,在逻辑上很难说通,很可能会影响中国提高其气候雄心。

第二,联合宣言没有提及是否为气候合作创造良好的经贸环境。拜登政府尚未取消对中国光伏发电设备与其他绿色技术征收的不合理关税,这些特朗普时代的贸易政策,影响了绿色低碳技术在全球的快速扩散,妨碍了全球气候目标的实现,也大大提高了美国使用清洁能源和应对气候变化的成本。这是一项中、美、全球气候三输的政策。

第三,随着中美关系逐渐走向竞争,联合宣言与其说是一封合作协议,还不如说是双方在比对各自的碳管制强度。气候政策会对传统产业竞争力带来负面影响,未来国与国之间会更加频繁地进行这种比较,甚至有可能诉诸于碳边境调节机制来减小碳规制对国内产业带来的冲击。

 参考文献:

[1]https://www.aljazeera.com/news/2021/11/2/biden-says-china-russia-failed-to-lead-cop26-climate-summit

[2]https://www.reuters.com/article/china-comments-carbon-deal-1102-tues-idCNKBS2HO02Q

[3]https://www.zaobao.com.sg/realtime/china/story20211109-1211643

[4]https://n.eastday.com/pnews/163053927577016200

[5]http://mee.gov.cn/ywdt/hjywnews/202111/t20211111_959900.shtml

[6]https://www.mee.gov.cn/xxgk/hjyw/202104/t20210418_829133.shtml

[7]http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35364/xgzc35370/Document/1514526/1514526.htm

[8]OECD (2021), Forward-looking Scenarios of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2021-2025: Technical Note, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a53aac3b-en.

[9]https://unfccc.int/files/focus/long-term_strategies/application/pdf/mid_century_strategy_report-final_red.pdf

[10]Cui, Ryna Yiyun, Nathan Hultman, Di-Yang Cui, Haewon Mcjeon, Leon Clarke, Jia-Hai Yuan, and Wen-Jia Cai. "A US‒China coal phaseout and the global 1.5° C pathway." Advances in Climate Change Research (2021).
 

[11]Burgess, R., Deschenes, O.,Donaldson, D., and Greenstone, M. 2017. Weather, climate change and death inIndia. University of Chicago.
 

[12]He, G.,and T. Tanaka. 2019. Energy Saving May Kill: Evidence from the FukushimaNuclear Accident. (2019). HKUST IEMS Working Paper No. 2019-67 ,Available at http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3531533

 



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