撰文｜邱程骋  秦旗

今年生态环境部公布的环境空气质量数据显示，2023年北京的细颗粒物（PM2.5）浓度上升了7%，全国范围内则上升了3%[1]。这一逆转似乎也印证了公众近期的感受——雾霾，好像在疫情后卷土重来了。

事实上，向前追溯至十年前，2013-2022年，中国快速改善了空气质量，全国PM2.5浓度水平下降了57%，创造了历史[2]。然而，这一持续向好的趋势在2023年出现了逆转。2023年，13个省会城市未能达到国家标准（PM2.5浓度年均值35微克/立方米），25个省会城市出现PM2.5水平同比上升[3]。

生态环境部总工程师、大气环境司司长刘炳江在新闻发布会上表示，2023年以来，中国的空气质量有所波动，这既有污染物排放量增加的因素，也有气候条件影响，反映了大气污染治理的长期性和艰巨性。

2023年底，《秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》再次出台，在方案要求和限产等政策实施下，2023-24年秋冬，PM2.5较去年同期有所改善，但仍不能完全抵消其2022-23年的反弹。根据生态环境部公布的每月空气质量数据计算得出，在2023年第四季度，PM2.5水平仍增长了1%。进入2024年，年初空气状况开始逐步改善，第一季度PM2.5水平同比下降，但还没有完全抵消去年同期的增长。

约半数城市未达标

每年10月至次年3月，都是PM2.5污染和重污染天气的高发季节。这是由于冬季容易出现逆温现象，大气扩散条件变差。燃煤取暖、工业活动和交通排放是秋冬季最为常见的污染来源，冬春更频繁的沙尘暴也使空气质量进一步恶化[4]。生态环境部发布的生态环境统计年报显示，2022年工业源占全国颗粒物排放的62%，其中，煤炭开采、金属加工和发电等行业排放量最高[5]。

为使政策措施更具针对性，自2017年起，每年秋冬季来临之前，生态环境部都会联合相关部委和省市政府发布《秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》，将空气质量改善目标分解到各个城市，具体任务落实到各个市区县。这些措施的成效是相当显著的，然而在实施过程中也有地方政府为达目标，大范围停工停产，扰乱企业正常生产；甚至在清洁取暖设备尚未验收时强制拆除居民供暖设施，公共舆论对于攻坚方案时有争议。

自蓝天保卫战于2020年收官之后，长三角地区因PM2.5年均值达标而不再被包含在秋冬季攻坚方案之中。然而值得注意的是，其空气污染水平却在近年里呈现出与其他重点地区截然不同的上升态势。在2023年，长三角地区的PM2.5浓度同比增长了3.2%，而在2024年第一季度，同比增长更是达到了12.8%，这凸显了政策管控与空气质量水平的直接联系。

2022年，该方案并未如期发布。2022-23攻坚方案缺失期间，全国秋冬季PM2.5同比上升了4.7%。特别是在2023年第一季度，北京出现了30.6%的反弹。对比各城市实际情况和目标来看，第一阶段（2023年第四季度）的达标率尤其不理想：51%的城市未达到PM2.5下降目标，39%的城市未达到控制重污染天数的目标。即使污染水平在第二阶段（2024年第一季度）出现同比下降，但仍有41%的城市未达到PM2.5下降目标，20%的城市未达到控制重污染天数的目标。

其中，京津冀及周边地区落后更多，第一、二阶段未完成PM2.5下降目标的比率为61%和50%。PM2.5同比增幅最高的城市较多集中在山东和河北，包含山东日照、临沂、泰安，和河北沧州、保定和廊坊等（图1）。

图1. 2023-24秋冬前十名实际浓度与攻坚目标的差距最大的城市

从PM2.5浓度最大值来看，污染最严重的地区集中在地处京津冀周边的河南省。在PM2.5平均浓度排名前十的城市中，河南占据了七席。其中，河南商丘更是该时期内所有的目标城市中经历了最严重持续污染的城市。2024年2月5-11日，商丘PM2.5七日平均浓度高达180.0 微克/立方米，是国家标准的5倍，世界卫生组织推荐限值的36倍。

图2. 2023-24秋冬前十名实际平均浓度最高的城市

污染攻坚优先级下降？

通常，秋冬季攻坚方案于每年9-10月对外发布，一系列控制措施也随后加紧跟进。但2023年方案的公布却迟至12月，错过了近半个秋冬季。尽管延迟发布部分原因是国务院在邻近时期出台了《空气质量持续改善行动计划》，但也反映出在年末关键时段，秋冬季空气治理目标的优先级可能有所下降，不同政策目标之间经历了激烈博弈。受房地产行业调整和国际贸易不确定性增加的影响，地方政府面临债务风险、预算承受压力。此时，地方政府如何实现经济增长模式的高质量转型，是国内外最为广泛关注的焦点[6]。

秋冬季政策实施的时间节点对空气质量有着显著影响。根据芬兰独立研究机构“能源与清洁空气研究中心”（CREA）的数据分析，剔除天气因素（扩散、降水和促进化学反应的气象条件等）的影响后，京津冀及周边地区和汾渭平原在2023年第一季度与排放直接相关的PM2.5浓度同比增长5.7%，2024年第一季度转为负增长，下降4.3%。换句话说，这期间天气对空气质量是有利的，但2023年第四季度的空气质量还是上不去，主要是排放的原因。

仔细考察京津冀和汾渭平原的经济工业数据，可以发现，2023-2024年秋冬季，火力发电量、有色金属和化工产品产量在部分省份出现了较快增长。具体而言，除北京和山东外，火力发电在其他各个省市均同比大幅增长，陕西、河南和河北的增幅最大；原油加工在北京和河北的同比增长幅度最大；十种有色金属生产在河北的上升幅度尤其明显，在山东和山西等其他省市也皆出现增长；化工相关行业在山西、河北和河南等地同比增长明显，尤其是化学纤维。

而这些高排放的工业活动在攻坚计划出台后有所降温。水泥、原油加工、有色金属、化学纤维和原煤等产量的同比增长皆在2024年第一季度较上一季度出现下滑。

总体而言，火力发电、有色金属和化工产品生产活动是2023-2024秋冬季污染工业排放的重要源头。此外，交通数据反映，这一时期交通运输经济保持回升态势，货运量、人员流动量同比增长[7]，也是颗粒物污染的重要来源。

表1. 京津冀地区和汾渭平原各省工业部分主要产品产量的同比变化，数据来源：国家统计局和万得数据库

疫情期间，低能耗服务行业受冲击较大

2023年12月，发改委发布《十四五规划实施的中期评估报告》，显示在“十四五”规划前半段，有3项低碳和环境指标的进展落后于预期，包括单位GDP能源消耗、单位GDP二氧化碳排放，和地级以上城市空气质量优良天数比例。评估报告指出，当前国内污染物和碳排放总量仍居高位，未来一段时间内，中国能源消费总量仍将保持刚性增长，煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远。

2020-2023年，受新冠疫情影响，全球经济普遍陷入衰退。在此背景下，中国经济仍取得了一定增长。疫情期间，低能耗的服务业和直接面向消费者的工业受到的冲击较大，对经济总量的拉动效应减弱，而制造业出口和大基建投资则成为经济增长的主要支撑力量。（图3）化工、有色金属等重工业行业在疫情期间仍保持产量高速增长。（图4）值得注意的是，工业能耗强度约为服务业的6倍，这意味着疫情期间制造业的快速发展也加剧了空气污染物的排放。

图3. 近年GDP增速与各产业增加值增速 数据来源：国家统计局网站

图4. 近年重工业产量 数据来源：万得数据库

疫情期间，能源消费特别是煤炭消费的增长也拖累了上述能耗、碳排放和空气质量指标的进展。（图5）当前，中国正从能源消费总量和强度双控转向碳排放总量和强度双控，这有效促进了可再生能源的消纳，但也从客观上放松了对能源消费增长的控制。此外，根据全球能源监测（Global Energy Monitor）的数据，2021-2023年，中国核准了约279吉瓦的燃煤发电项目，同比增长130%，如果这些项目全部建成投产，还将显著增加空气污染恶化的风险。

为推动上述“十四五”规划中的三项指标按期达成，《评估报告》提出了多项针对性措施，包括进一步完善能耗及碳排放强度管控政策，坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马；严格合理控制煤炭消费总量，大力推动重点领域节能降碳改造；加快实施主要污染物重点减排工程，提高治污科学性精准性。《空气质量持续改善行动计划》也与《评估报告》呼应，要求重点优化能源结构、产业结构和交通结构。

图5. 近年能源消费增长与煤炭消费增长 数据来源：国家统计局网站

2023年全国PM2.5的反弹给空气污染控制任务带来了挑战。为实现2025年目标，全国平均PM2.5浓度需在2024-2025年间下降1.0%，而重点控制区域京津冀、汾渭平原和长三角的PM2.5水平则必须分别下降5.4%、4.9%和4.6%。

改善空气质量不仅能促进发展，还能带来显著的健康效益。最近的研究表明，中国的“大气十条”和“蓝天保卫战”将预期寿命延长了1.94-3.87个月[8]，在中国持续多年减少污染物水平的基础上，朝更严格的污染水平的标准继续行进、持续深度治理将带来更大的健康效益。CREA预测，到2025年，最新的国家计划将避免每年约18万人因PM2.5污染而死亡，相比2020年显著改善。京津冀和汾渭平原等重点控制区域将受益最大，因为它们有相对更严格的污染减排目标。从这个意义上讲，控制空气污染不仅有利于引导清洁发展模式，还能为公众带来更多健康福祉，应被视为中国绿色发展的关键驱动力。

参考文献：