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哈佛博士看美国治理霾污染:宝贵而短暂的立法时期

引言
 
上一期文章谈论了美国的科学研究如何助力空气污染治理,协助制定全美空气质量标准,并最终形成了《清洁空气法案》。那么,这部影响深远的《清洁空气法案》颁布的前后过程是怎样的?这对中国有什么样的启发?本文将从历史发展的视角,考察美国空气污染立法的演进历程。
 
 
撰文|底    骞(哈佛大学公共卫生学院环境健康系博士生)
审稿|范智华(美国环保局科学指导委员会委员)
责编|程    莉
 
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1800年到1960年代:财富比清洁的空气更重要
 
和当代美国形成鲜明对比的是,19世纪和20世纪初的美国经历了长时间“粗放式发展”,也走了相当长时间“先污染后治理”的弯路。
 
美国从内战之后开始加快工业化进程,空气污染问题也逐渐浮出水面。但是当时的普遍观点认为空气污染是一种财富和进步的象征,需要被容忍和被接受。美国著名小说家布斯·塔金顿在他的作品开篇就直言不讳地说“财富在这里比清洁的空气更重要”[1]。
 
而且,当时人们对空气污染的健康危害的认识有限,更不会从公共卫生的宏观视角来看待空气污染的危害。
 
20世纪初开始,美国各大城市陆续设立了控制烟尘的项目。在一战期间,由于战时经济的需要,忍受空气污染被看作是一种爱国主义的高尚美德。当时人们仍然在争论是经济发展优先还是保护环境优先。随着1920年代资本主义经济高速发展,尽管不断有人呼吁需要控制城市的烟尘,也有更多人认为环境保护应该为经济发展让路,并鼓吹烟尘是经济繁荣的象征。到了1930年代资本主义大萧条时期,美国公众甚至普遍认为不能再因为治理空气污染给资本主义经济发展增加负担[2]。
 
1960年以前,美国没有全国层面的法规来应对空气污染,只有各个地方政府零星地努力管理和治理当地的空气污染。在这一时期,美国在空气污染损害赔偿的法规方面基本处于“无法可依”的空白状态。美国的基层法官只能使用侵权行为来判决空气污染的相关案件,而认定空气污染事实和空气污染的健康损害之间的因果关系是判断侵权事实的重点,同时也是难点:空气污染的健康损害通常在时间上有滞后;空气污染来源多样,且在大气中会发生复杂变化,很难确定每个排放源的排放和结果之间的因果关系。而且当时的法院系统基本上偏袒工业企业。因此,许多空气污染赔偿请求得不到法院支持[3]。
 
由于空气污染会扩散,从一个地区传输到另外的地区,地方政府无法有效解决空气污染跨境传输的难题。严重的空气污染事实呼唤一个强有力的联邦法律的出现,来统筹各方面力量治理和控制空气污染。
 
1960年代:狂飙突进的美国空气污染立法
 
1960年代是美国空气污染立法飞速发展的时期,联邦开始积极介入空气污染立法。在1960年之前,美国联邦政府在应对空气污染上乏善可陈,只出台了几个“没有牙齿”的法案给空气污染研究拨款,例如《空气污染控制法案(1955)》,给空气污染研究拨款300万美元。但是到了1970年,美国已经颁布了一部现代意义的全面治理空气污染的法律《清洁空气法案(1970)》。这10年发生了什么?
 
这一时期立法飞速发展的外部原因是空气污染的不断恶化。1948年宾夕法尼亚州多诺拉小镇的烟雾事件和1952年伦敦“杀人雾”留在人们心中的阴影尚未散去,1950~1960年代,纽约在冬天多次发生重度空气污染事件(图1),造成多人死亡,1962冬年伦敦再现“杀人雾”。美国国内外一系列的严重空气污染事件开始引起公众的强烈关注和担忧。同时,雷切尔·卡森的畅销书《寂静的春天》在全美引起轰动,人们开始关注各种环境问题。环保运动在全美各地轰轰烈烈开展,著名的“全美环保协会”就是在这一时期成立的。
 
民众高度关注空气污染问题,政治家无论是真心实意还是在意民众手中的选票,最终都在行动上推进了严格的空气污染立法。治理空气污染的法律相继出台:《机动车尾气研究法案(1960)》,《空气污染控制法案修订版(1962)》和《清洁空气法案(1963)》。这些法案为最后的1970年版《清洁空气法案》积累了经验,提供了法律基础。
 
一些政治家也通过更加激进的治污法案来塑造自己“环保先锋”的形象。例如,1970年版的《清洁空气法案》在尼克松总统和民主党议员马斯基的不断修改中变得越来越严格,但仍然在众议院投票中以375比1票的绝对优势通过,在参议院投票中以73票全票通过。
 
这是环境立法的黄金时代,美国上下形成了应对空气污染的宝贵共识,一鼓作气制定了影响至今接近半个世纪之久的《清洁空气法案》。这种全国勠力同心治理空气污染的壮举,和如今民主共和两党就环境议题在国会喋喋不休的争吵,形成鲜明对比。
 
1970年:《清洁空气法案》的诞生
 
自1970年代《清洁空气法案》颁布以来,尽管美国经济持续发展,能源消费持续增加,但是全美空气污染程度显著下降(图2)。该法案授权联邦政府和州政府对固定排放源和移动排放源制定排放标准,其中确定了控制空气污染的“四项基本原则”[4]:
 
1.设立全美空气质量标准;
 
2.要求每个州提交旨在达到全美空气质量标准的“州执行计划”;
 
3.对新建的排放源执行新的排放标准;
 
4.对有毒空气污染物设定全国排放标准。
 
这四项基本原则沿用至今,成为美国治理空气污染的基石。这是一部现代意义上的治理空气污染的法律,为美国空气污染治理提供了法制保障。
 
1970年—1990年代:空气污染立法的进一步完善
 
立法通常滞后于社会现实,法律需要不断修订来适应不断变化的现实。在1970年版《清洁空气法案》问世之后,美国国会又不断通过各种修正案,来解决法律实践中遇到的问题。
 
其中最具启示意义的是1977年的“预防严重恶化”条款。虽然1970年版的《清洁空气法案》设定了全美空气质量标准,但是没有说明已经达标的地区是否允许空气质量恶化。空气污染严重的地区为了达到空气质量标准,会对当地工业企业制定严格排放标准和惩罚措施。如果允许干净的地区空气质量恶化,这些工业企业就有动力搬迁到干净的地区,来规避严格排放标准和惩罚措施。这会造成经济发达地区的工作机会流失到其他地区,从而引起不同州之间关于“谁抢了谁工作饭碗”的争论。
 
在这样的压力之下,国会制定了“预防严重恶化”补充条款,来化解地区之间因治理空气污染导致的工作机会流失问题。
 
1990年代至今——利益集团掣肘,环境立法止步不前
 
美国空气污染立法的一大特点是从1970年的《清洁空气法案》开始就引入了“公民诉讼条款”,它允许公民就执行空气污染相关标准提起诉讼。
 
这个依靠群众、发动群众来执行空气质量标准的做法收到了很好的效果,美国民众通过各种环保团体,以公民诉讼、媒体宣传、科学研究等各种手段推动空气污染立法和治理。
 
同时,一些工业企业、发电站、煤矿等也组织起来,打着“人民的名义”,通过各种社会团体来刻意淡化空气污染的危害。他们雇佣研究人员和媒体,出版和发行有利于自己的研究结论。例如,就在2017年6月份,一群研究人员发表论文说没有在加利福尼亚州观测到细颗粒物对人体健康有影响[6]。针对一些已证明空气污染有危害的著名研究,工业企业还会寻找咨询公司和专业人员来评议,试图证明这些研究是“有缺陷的”,不能作为制定空气质量指标的依据。一些“表现突出”的个人甚至全盘否认空气污染的危害,认为这是学界为自身利益编造的谎言。两方之间口诛笔伐,甚至对簿公堂;诉讼过程充斥着繁文缛节,旷日持久。例如著名的“哈佛六城市研究”首次证明细颗粒物对于人体健康有影响,但是时隔24年,围绕这项研究的争论仍在进行。两方争斗甚至发展到在美国科学院大会、学术会议等公众场所,互相质问和发难。
 
美国工业企业形成的利益集团,正在阻挠美国空气质量标准的进一步修订。
 
争论的焦点之一是臭氧的标准。臭氧在地表是一种污染物,主要由汽车、工厂、炼油厂、发电站等排放的污染物经过复杂的光化学反应产生,会损害人体肺部组织,加重哮喘等。美国的环保团体,根据大量健康效应研究结果,要求制定更加严格的臭氧标准,而工业企业则坚决反对。最终在2015年,美国国家环保局把臭氧浓度上限从75ppb降低到70ppb[7]。但是之后不断有工业企业提交申请或者诉讼,要求重新审议这一标准[8];环保团体也殚精竭虑坚守阵地,尝试维护这一标准[9]。
 
对中国的启示:宝贵而短暂的黄金时期
 
由于中国严重的空气污染现实,加之近年来媒体的宣传和民众环境健康意识提高,民众对空气污染问题高度关注和担忧。全国上下齐心协力共同抗霾,人心空前统一。这种空前的应对空气污染的共识,很类似于1970年的美国。一旦空气污染程度有一定好转,能见度改善,灰霾消失,人们的注意力会转移到其他更加紧急的事情上。到时候,对于是否继续治理空气污染,大众的共识会开始分裂。
 
届时很值得我们警惕的一点,就是空气质量标准制定可能的“利益集团化”。以美国为例,空气质量标准的制定涉及工业企业、发电站等的切身利益,他们会不断派出游说集团,雇佣科研人员,淡化和掩盖空气污染的健康危害,甚至对1970年版《清洁空气法案》的一些基本原则发出挑战。而美国政治体制本身的特点又为这种“院外游说集团”敞开大门,客观导致空气质量标准的推进左右掣肘举步维艰。上述的工业界不断尝试推翻美国现有臭氧标准即是实例。美国有法学界人士在多年前就悲观地表示,美国空气污染立法实际已经停滞不前,在可预见的未来也难有建树,除非社会再次凝聚治理空气污染的共识[10]。
 
所以,笔者认为现在全民抗霾的共识很宝贵也很短暂,全社会高度关注空气污染问题,政府也愿意花大力气治理空气污染,这是中国空气污染立法宝贵的黄金时期。决策者治理空气污染需要着眼未来,有一套制度设计,让空气污染治理能够在未来不断深化和推进,继续造福民众健康,免受利益集团的掣肘。
 
现在的中国空气质量标准和欧美发达国家相比实际较为宽松,达到之后怎么办?是继续制定更严格标准还是就此满足固步自封?届时,随着空气质量的好转,社会各方面乃至政府对于是否继续推进严格的空气质量标准会产生分歧。同时,来自工业企业、发电站等团体的反对会不断攀升。如何在不遥远的未来,在缺乏共识的基础上,在工业企业的掣肘中继续推动空气污染的治理,是一个非常具有挑战的课题。至少美国的经验告诉我们这不容易。
 
因此,如何利用现在全国空前统一的共识,为今后几十年空气污染治理设立一个好的机制,让空气质量标准和相关技术标准能够不断定期更新,为治理污染的有效执行提供法律基础,是现在亟待解决的问题。
 
参考文献
[1] Grinder, R.D., 1870. The battle for clean air: the smoke problem in post-civil war America. Pollution and Reform in American Cities, 1930, pp.83-103.
[2] Reitze Jr, A.W., 1999. The legislative history of US air pollution control. Hous. L. Rev., 36, p.679.
[3] Reitze, A.W., 2001. Air pollution control law: compliance and enforcement. Environmental Law Institute
[4] EPA. Evolution of the Clean Air Act. Accessed at https://www.epa.gov/clean-air-act-overview/evolution-clean-air-act
[5] EPA. 2016. Our Nation’s Air 2016. Accessed at https://gispub.epa.gov/air/trendsreport/2016/
[6] Young, S.S., Smith, R.L. and Lopiano, K.K., 2017. Air quality and acute deaths in California, 2000–2012. Regulatory Toxicology and Pharmacology.
[7] Puneet Kollipara. 2015. New U.S. ozone standard won’t please greens or industry. Accessed at http://www.sciencemag.org/news/2015/10/new-us-ozone-standard-won-t-please-greens-or-industry
[8] U.S. Chamber to File Lawsuit Challenging EPA's Latest Ozone Standard. Accessed at:http://www.energyxxi.org/us-chamber-file-lawsuit-challenging-epas-latest-ozone-standard
[9] Environmental Defense Fund. Strong, Science-Based Ozone Air Quality Standard Urgently Needed to Protect Human Health, Inform Families Whether their Air is Safe to Breathe, and Help Ensure Healthy Air in our National Parks. Accessed at https://www.edf.org/sites/default/files/content/edf-ozone_fact_sheet_9_27_15.pdf
[10] Reitze, A.W., 2001. Air pollution control law: compliance and enforcement. Environmental Law Institute
 
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