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进城还是留乡,扶贫移民该在何处安置?

写在前面
“脱贫攻坚”是目前中国的重大战略之一。截止2018年末,全国农村贫困人口1660万人,比上年末减少1386万人。这其中,有相当比例的人,是通过搬迁移民的方式实现的脱贫。
 
扶贫移民是一定的制度安排和政策实践的产物,中国的扶贫移民是与易地扶贫搬迁政策相伴生的。中国政府早在1983年便开始实施“三西”移民计划,可谓开扶贫移民之先河(白南生、卢迈,2000)。此后的发布的《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》等重要文件,都对扶贫移民工作提出了明确的要求。2016年9月,国家发改委发布《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》,对“十三五”时期的扶贫移民工作做出了全面的部署。根据规划要求,到2020年全国将有1000万贫困人口通过搬迁移民的方式实现脱贫。
 
扶贫移民是一个复杂的人口-资源-社会-经济-环境系统重新调整与完善的系统工程,涉及面广,影响深远,实际操作难度大(施国庆、郑瑞强,2010),而这其中安置地的选择尤为重要,它将对移民的后续发展,乃至整个贫困治理的绩效产生影响。
 
那扶贫移民到底该进城还是留乡?扶贫移民的安置是否只能在“进城”和“留乡”中二选一?本文将结合扶贫移民相关的理论和中国实践,来回答以上问题。
 
撰文 | 马流辉
责编 | 黄玉琴
 
01 为何要迁移?反贫困理论的空间转向 
 
要回答扶贫移民的安置问题,首先要厘清的是,为什么要通过“迁移”的方式实现脱贫?这跟反贫困理论的发展有关。
 
一般认为,反贫困理论的演进大致经历了从传统的收入贫困到综合贫困再到空间贫困的过程。研究者将致贫的因素从单维拓展到多维,并将空间概念纳入其中,最后形成了“空间贫困”(spatial poverty)理论。这一理论在20世纪50年代的空间经济学(Spatial Economics)及其之后的新经济地理学(New Economic Geography)中初见端倪,至20世纪90年代以来的国际发展研究中日渐成熟。(刘小鹏等,2014)
 
“空间贫困论”关注贫困与地理环境之间的关系,重视由一系列地理因素合成的地理资本对贫困的形塑。该理论认为,贫困的发生主要是由于地理资本的缺失或不足。
 
在中国的反贫困话语中,那些被界定为“一方水土养不起一方人”的区域,往往就是地理资本稀缺或不足的地区。对于那些生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾难频发的区域,就地扶贫的难度大、成本高,不得不通过易地扶贫搬迁来改善贫困人口的生活处境。因此扶贫移民成为这些区域应对贫困问题的有效途径。可见,反贫困理论的空间转向,一定程度上影响了中国反贫困的政策实践,使得扶贫移民成为政府贫困治理的一项重要政策工具。
 
三十多年的实践证明,扶贫移民是中国政府解决贫困问题的重要政策选择,具有显著的益贫性。但由于扶贫移民本身牵涉范围广、影响程度深、政策性强,因此在“迁移”后的生计重建、社会融合、后续发展等方面仍面临着不少问题与挑战。要解决这些问题、应对这些挑战,“迁移”目的地的选择变得十分关键,从很大程度上决定了扶贫移民工程的效果。
 
02 移民安置的城市偏好及其局限性
 
在扶贫移民安置地选择的讨论中,主要表现为 “城市中心主义” 和 “乡村浪漫主义”两大阵营的对垒,前者强调城市作为经济增长引擎所具有的益贫性,后者则凸显乡村在缓解贫困风险中的不可替代性。
 
近些年的扶贫移民安置有一种明显的趋势,那就是安置地选择的城市偏好。究其原因在于,政策设计者强调把移民搬迁与推动当地的城市化发展结合起来,希图借势城市化的东风来实现贫困人口的减贫与发展。在这种政策思路中,城市被建构成一个减贫的理想空间,那里不仅有完善的基础设施,高水平的公共服务,还有资本、技术、知识等各种生产要素的集聚,凭此可以为扶贫移民创造更多的就业创业机会。
 
不过,搬迁毕竟只是手段,脱贫才是目的。现实中,搬迁与发展之间并不能直接划等号,而城市化的搬迁安置更是有条件的。比如,在《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中就有相关规定,具有务工经商能力的贫困人口才可以选择进城安置(国家发改委,2016)。而基层政府之所以热衷扶贫移民的城市化安置,肯定有他们自身的各种考量,诸如提高城市化率、更好地完成脱贫考核任务等,但如若不顾及贫困人口的异质性和城市的辐射带动能力,生硬地推动单一的安置模式势必会产生各种问题。
 
顾名思义,扶贫移民的主体是贫困人口,无论是文化素质还是技能水平都具有先天的脆弱性。有统计显示,2014年建档立卡登记为贫困人口的人群中,60岁以上的老人占20%,丧失和无劳动能力占40%;因病致贫的占 38.5%,其中患大病的占 27.7%;小学文化程度以下的占54.7%,其中文盲或半文盲的占14.8%;另有34.8%的致贫原因是缺资金,21.3%的是因为缺技术(邹英、向德平,2017)。
 
受结构性条件限制,扶贫移民进城安置面临的首要问题是,如何找到稳定的生计来源来支撑整个家庭在城市生活的各项开支。因为,城市化意味着家庭生活的彻底商品化,从此以后,家庭的各种需求的满足都需要借助货币这一媒介向市场购买。但于大多数贫困人口而言,个人的资源禀赋与城市就业需求很难适配,而政府开发的公益性岗位相对于扶贫移民的需求来说,则是杯水车薪。在收入不足的情况下,这种城市化的生活实际上是难以为继的。
 
03 扎根乡土的移民新村安置及其益贫性
 
扶贫移民的 “乡村浪漫主义” 立场则坚持认为乡村在缓解贫困中具有不可替代的作用。
 
首先,无论是中国还是世界,贫困人口的95%都是集中在乡村区域,乡村因此成为扶贫的主战场,但这并不能说明身处乡村是造成贫困的主因。有观点认为,乡村的贫困很大程度上是不合理的制度安排和人口的过度集中超出了当地的资源承载限度所致(徐旭初,吴彬,2016)。如果这种说法成立,那么乡村就不该是贫困的代名词,更不能沦为一个没有希望的空间。
 
其次,不可否认,有些乡村区域确实存在地质灾害频发、生态环境恶劣等情况,但大部分乡村依然能够为贫困人口的生存和发展提供最基础的生存资源和发展空间。正是在这种理念的影响下,出现了扶贫搬迁中扎根乡土的移民新村安置模式。与城市化安置相比,这种模式是在村域(行政村)范围内建立移民新村来实现搬迁安置。概而言之,这种安置方式具有三方面的优势:
 
第一,实现了居住的适度集中,有利于公共服务有效供给。在贫困山区,受地形地貌的影响,有些村庄的居住异常分散,从山底望上去,基本是一户人家占据一个山头,有时候一个村民小组的腹地就辐射方圆好几公里。在这种居住格局下,基础设施和公共服务供给的成本是极高的。而通过在村域范围内建立移民新村,实现人口的适度规模集中,为公共服务的有效供给奠定了基础。
 
第二,搬迁不离乡土,规避了由安置引发的风险。安土重迁是中国农民的重要传统,扎根乡土的移民新村安置,能够最大限度地规避由搬迁引发的各类风险,如失去土地、失业、社会关系断裂等。对于扶贫移民来说,“乡”是其情感所系,乡村有他们熟悉的社会关系和可以调用的社会资本;“土”是其生计所依,土地是他们的重要生存资源,把自己的劳动与土地结合,整个家庭的基本生活便有了着落。同时,由于安置并没有跨越行政村的边界,不涉及土地调整和户籍变动,操作的难度也低。
 
第三,立足地域资源特色,为后续发展提供动力。扶贫移民的核心是安置地要有相应的产业支撑,唯此才能形成脱贫的长效机制。但产业的选择和形成并不是突生性的,“无中生有”的产业发展鲜有成功。就近搬迁安置,可以有效地将脱贫产业与扶贫移民的生计传统、技能水平、劳动习惯等结合起来,在此基础上,引导他们发展具有地域特色的种养业,并逐步实现组织化、规模化、专业化,进而为整个移民新村的后续发展提供强劲的动力。
 
扎根乡土的移民新村安置模式虽然并不是最有效的减贫方式,但它最大限度地兼顾了扶贫移民的实际,并充分开掘地域范围内所具有的资源优势,是一种比较符合扶贫移民特质的安置模式。
 
04 城乡联动的扶贫移民发展路径
 
上述分析旨在说明,扶贫移民的安置地选在城市或乡村,都有各自的优势和不足,进城或留乡也只是代表了两种极端的安置选择。从县域层面的扶贫移民实践来看,扶贫移民的安置地一般都是亦城亦乡的混合状态。在此意义上,我们可以说扶贫移民安置地的选择日趋多元化。
 
但这种表述依然是在一种城乡二元结构的框架下探讨问题。在城乡通达性渐强,社会流动性日盛,城乡融合发展成为普遍趋势的今天,我们需要超越城乡(王春光,2016),从城乡联动的视角来关照扶贫移民的安置与发展。
 
城乡联动意味着,扶贫移民的安置与发展需要充分利用城乡两种资源和空间,通过城乡良性互动和城乡“两头”发力,来实现扶贫移民的可持续脱贫。
 
具体而言,城乡作为两个平等的主体,在减贫的过程中,各有分工。乡村是“大后方”,它依凭土地为扶贫移民提供最基础的保障,而城市则是“前沿阵地”,它以增加非农就业的形式为扶贫移民开辟新的生计空间。在一个扶贫移民家庭内部,其家庭成员通过代际分工协作实现了城乡的联动和农业和非农产业的收入互补。
 
对扶贫移民来说,无论安置地在乡村还是城市,城乡两种资源的利用和两种空间的营造都是非常重要的。城市化安置,需要盘活迁出地乡村的土地资源来增加扶贫移民的保底收益;中心村安置,仍然需要城市来承接劳动力的转移就业,以此拓宽扶贫移民的增收渠道。在实践中,扶贫移民正是通过游走在“城乡连续体”中,实现了家庭收益的最大化。
 
05 结  语
 
到2020年,中国将有1000万贫困人口可能通过搬迁移民的方式实现脱贫。这个人群的安置与后续发展是决定“脱贫攻坚”战略成效的重要内容之一。
 
今日伴随着交通和信息技术的不断发展,城乡的边界日渐模糊,城乡要素的对流愈发普遍。在这个城乡融合发展的新时代,单一的 “城市中心主义” 或 “乡村浪漫主义” 立场都有其局限性。我们需要超越城乡,从城乡联动的视角来探讨扶贫移民的安置与发展问题。城乡的联动与配合,才能为扶贫移民提供多样化的生存资源和多维的发展空间。
 
 参考文献:
白南生,卢迈. 中国农村扶贫开发移民:方法和经验.管理世界,2000(03):161-169.
施国庆,郑瑞强. 扶贫移民:一种扶贫工作新思路.甘肃行政学院学报,2010(04):68-75.
刘小鹏等. 空间贫困研究及其对对我国贫困地理研究的启示.干旱区地理,2014(01):144-152.
国家发改委. 全国“十三五”易地扶贫搬迁规划,2016,http://www.ndrc.gov.cn/fzgggz/fzgh/ghwb/gjjgh/201705/t20170516_847590.html
邹英、向德平. 易地扶贫搬迁贫困户市民化困境及其路径选择.江苏行政学院学报,2017(02):75-80.
王春光. 超越城乡:资源、机会一体化配置. 北京:社会科学文献出版社,2016.
徐旭初,吴彬.贫困中的合作——贫困地区农村合作组织发展研究. 杭州:浙江大学出版社,2016.
马流辉,华东理工大学社会学系副教授,致力于乡村发展、城乡关系、基层社会治理研究。



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