财新传媒
位置:博客 > 知识分子 > COP26今日召开,《巴黎协定》6.4或成谈判焦点?

COP26今日召开,《巴黎协定》6.4或成谈判焦点?

一边是化石能源的 “耶路撒冷”,一边是化石能源的 “讨伐大会”,能源的过去和将来,在格拉斯哥这个 “绿色的空地” 交汇 | 图源:pixabay.com

 

  编者按

《巴黎协定》是继《京都议定书》后达成的最重要的全球应对气候变化协议,其国家自主贡献思路让全球所有国家不分强弱、无论贫富,都能公平参与应对气候变化。

其中,巴黎协定6.4计划构建一个全球性的碳市场,如果得以实施,将极大提高全球减排效率、加速全球实现碳中和。然而,关于巴黎协定6.4的谈判从一开始就困难重重,关于双重计算、CDM延期等问题,各方争论不休,一直没有定论。

今年11月举行的格拉斯哥大会上,各方对于解决巴黎协定6.4的呼声很高,有望取得实质性进展。

本文解释了巴黎协定6.4达成的重要性、尚待解决的问题及其对中国的可能影响。

 

撰文 | 汪军

责编 | 冯灏

格拉斯哥这个城市名称源自布利屯语中的 “glas cu”,意指 “绿色的空地” [1],听起来是一个令人向往的地方。虽然它现在是英国的一大旅游胜地,也确实能看到不少 “绿色的空地”,但在历史上很长一段时期,它都与 “绿色” 二字完全背道而驰。 

假如化石能源可以演化成一种宗教,那么格拉斯哥就是化石能源教的 “耶路撒冷”。大约250年前,瓦特在这里完成了蒸汽机改良,每单位煤所产生的动力较之前提升了四倍,这一改进使得蒸汽机可以脱离煤矿、驱动机器,也让煤炭这个曾经被认为并没有太大用的 “黑疙瘩” 一跃成为当时炙手可热的 “新能源”。

化石能源的潘多拉魔盒被打开,人类文明从此走进了化石能源时代。

此后的200多年里,人类文明在化石能源的加持下,以前所未有的速度发展,在很短的时间内经历了以蒸汽机为代表的第一次工业革命、以电力为代表的第二次工业革命和以计算机及互联网为代表的第三次工业革命。可以说,假如没有化石能源,人类可能永远无法达到当前的成就。然而,化石能源在为人类文明发展提供前所未有的动力时,也为人类文明埋下了灾难的种子——温室气体。

由温室气体造成的气候危机已经成为时下全球最为紧急的议题之一。今天,我们谈论格拉斯哥,是因为第26届联合国气候变化大会(COP26)正在这里召开。

一边是化石能源的 “耶路撒冷”,一边是化石能源的 “讨伐大会”,能源的过去和将来,在格拉斯哥这个 “绿色的空地” 交汇。

 

1

COP26及巴黎协定6.4 

联合国气候变化大会是《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)签署国为共同应对气候变化而商讨具体措施的会议,简称COP(Conference of the Parties)。该会议从1995年召开第一届以来,基本每年的年底都会召开。COP26原本计划2020年在格拉斯哥召开,但因为疫情原因,推迟到了今年——虽然疫情在英国并没有怎么好转。 

可以说,历史上关于应对气候变化的所有国际政策都来自于COP的成果。其中最为著名的要数1997年在京都召开的COP3和2015年在巴黎召开的COP21。它们分别达成了两个里程碑式的协定:《京都议定书》和《巴黎协定》。

在每一届气候大会召开前,都会确定这一届的讨论主题,这一届也不例外。COP26发布的官方解释文件 [2] 提到,本届气候大会期望产出以下协商结果——

1、到本世纪中叶,确保全球二氧化碳零净值排放并保持1.5度控温目标触手可及(within reach)

要求各国提出与实现净零排放相一致的国家自主贡献目标(Nationally Determined Contributions,NDCs),为实现该目标,加快淘汰煤炭、鼓励对可再生能源的投资、减少森林砍伐并加快向电动汽车的转型。

2、适应以保护社区和自然栖息地。

气候已经在变化。在COP26上,我们需要共同努力支持和鼓励受气候变化影响的国家保护和恢复生态系统、建立防御预警系统并使基础设施和农业更具弹性,以避免他们失去家园、生计甚至生命。

3、调动资金。

为了实现我们的前两个目标,发达国家必须兑现每年筹集至少1000亿美元气候融资的承诺,国际金融机构必须发挥自己的作用,私人和公共部门需要融资数万亿以确保全球净零排放。

4、共同努力实现成果交付。

我们只能通过共同努力,应对气候变化的挑战。在COP26上,我们必须最终确定巴黎规则手册(实施巴黎协定所需的规则)。我们必须加快政府、企业与民间社会之间的合作,以更快地实现我们的气候目标。

图1 COP26希望产出的结果 | 图源[2]

其中第1点和第4点是本次大会的重中之重,如果这两点都能有谈判成果,本次大会就算是圆满。

想要在本届气候大会上达成第1点目标,难度不亚于马斯克登陆火星。根据联合国环境规划署最新发布的《2021年排放差距报告》[3],全球更新版国家自主贡献目标仅在2030年预测排放量基础上减排了7.5%,而实现《巴黎协定》1.5℃的温控目标需减排55%,即280亿吨二氧化碳当量。即使是为了实现2℃的温控目标,也需要全球到2030年实现30%的减排,即130亿吨二氧化碳当量。

气候智库E3G政策顾问汤姆·埃文斯(Tom Evans)指出,《排放差距报告》“再次证实了我们已知的情况,即各国气候目标所能达到的减排与1.5摄氏度温控目标所需减排之间,存在着令人担忧的巨大差距。” [4] 目标与现实差距如此之大,从另一角度来说,即使本次大会能在7.5%的基础上再提升哪怕一个百分点,也算得上一次成功的会议。

而第4点倒是有可能成为本次大会的最大亮点。《巴黎协定》在2016年11月4日生效后,各国就如何落实《巴黎协定》的条款拟定了巴黎协定规则手册,该手册最终在波兰卡托维兹的COP24上通过。

但是,《巴黎协定》最为重要的条款6.4及相关内容并未得到落实,在接下来马德里举行的COP25中也未得到任何进展,所以各国将在本次气候大会上继续讨论相关内容,并期望有个圆满结果。 

如果本届大会能落实这一条款,那么,一个前所未有的全球性碳交易市场将由此诞生。

 

2

CDM与SDM,全球碳市场的分分合合 

《京都议定书》与CDM

要说《巴黎协定》6.4,就需要从《京都议定书》说起。《京都议定书》是第一个具有法律约束力的全球性温室气体减排协定,该协议将全球分为了 “附件一” 国家和非 “附件一” 国家两个阵营:“附件一” 国家主要为发达国家,有强制的减排义务;非 “附件一” 国家为发展中国家,没有强制减排义务,但是需要协助“附件一” 国家实现量化减排的目标 [5]

图2《京都议定书》规定的“附件一”国家减排目标 | 图源[5]

当时 “附件一” 国家能效水平普遍高于非 “附件一” 国家,单位能源的排放本来就低,因此其减排成本也会明显高于非 “附件一” 国家。考虑到减排成本及全球减排对控制温室效应的一致性,《京都议定书》在其第十二条中引入了一种市场机制——清洁发展机制(Clean Development Mechanism, CDM) 

在该机制下,“附件一” 国家可以通过向非 “附件一” 国家投入资金和技术帮助非 “附件一” 国家减排,产生的减排量在经联合国审定和签发后,核证减排量(Certificated Emission Reductions, CERs)可以用于其减排目标的履约。一个覆盖全球的碳交易机制由此诞生。

CDM机制是一个非常成功的机制,它一方面降低了“附件一”国家的减排成本,另一方面加速了非 “附件一” 国家的低碳转型。中国是CDM机制下CERs的最大卖方,并由此获得了上百亿美金的收益,加速了中国低碳技术的应用和推广。

 但好景不长。《京都议定书》的第一承诺期到2012年截止,在哥本哈根气候大会(COP15)上,原计划讨论《京都议定书》一期承诺到期的后续方案,但因欧盟经济下行、其它国家气候承诺不及欧盟预期等原因,欧盟下调了其减排目标并对可用于履约的CERs进行了严格限制(仅限最不发达国家)。CDM机制虽然仍在,但已名存实亡,COP15也成为史上最令人失望的一届大会。

图3 CER价格趋势 | 图源:State and Trends of Carbon Pricing 2016

在此之后,全球范围内建立了30多个大大小小的碳交易体系,但各为孤岛,相互之间基本没有联系。全球碳减排进入了分治时代,直到《巴黎协定》的签订。

《巴黎协定》与SDM

从某种意义上说,《巴黎协定》6.4是《京都议定书》第十二条的延续,它也计划引入一个被称为 “可持续发展机制”(Sustainable Development Mechanism, SDM)的机制。在该机制下,所有的缔约国都可以通过向它国提供资金和技术减排,产生的减排量用于本国履行《巴黎协定》下的国家自主贡献目标(NDC)。

如果SDM能够成功落地,它不但可以串联全球各地的碳市场孤岛,极大提高全球总体的减排效率,还可以创造出一个前所未有的全球碳交易市场。在该市场下的碳信用或将超越石油,成为各国发展最为必须的大宗商品。

但是,相对《京都议定书》下的CDM,《巴黎协定》下的SDM在机制的设计和实施过程中面临更多困难,以至于从COP21谈到COP25都没有结果。

 

3

SDM尚待解决的问题 

重复计算

这是SDM与CDM最大的差别,也是最难达成一致的地方。

在CDM机制下,买方和卖方是泾渭分明的两个阵营,非 “附件一” 国家因为没有减排目标,所以本国产生的减排量可以尽数卖给 “附件一” 国家。而在SDM机制下,所有国家都有自己的减排目标即NDC。《巴黎协定》的6.5条明确规定:6.4条产生的减排量如果用于它国的NDC,则不能再用于本国的NDC,以避免重复计算 [6]。

举个例子,一个发展中国家如果通过建设光伏项目减少了100吨碳排放,那么,在CDM机制下,这100吨减排量可以卖给其它国家,对本国没有任何损失。而如果在SDM机制下,该国会有自己的减排目标,假如该目标正好是减排100吨,那么如果它将这100吨的减排量卖给它国后,还需要额外再减排100吨,也就是总共减排200吨才能实现自己的NDC。

这对于一些期望通过SDM从他国获取收益、同时又能减少本国排放的国家是一个打击,巴西就曾公开反对这一条款,它希望自己的减排既能卖给它国又能用于本国的NDC [7]。

但即使所有国家都同意这一条款,也会让参与SDM并出售减排量的国家变得谨慎。减排成本一定会随着减排空间的缩小而增加,如果对本国NDC的实现路径没有充分规划,那么,早期卖掉减排成本较低的减排量将导致后期为实现NDC的减排成本大幅上升。

反向刺激 

《巴黎协定》协定之所以能够顺利通过,就是因为这是一个自下而上的、松散的减排机制。各个国家可以根据自己的能力自主提出NDC,但这也为SDM埋下了一个隐患。《巴黎协定》自签订以来,不少国家都提交过两次以上的NDC,一般都是下一次的目标要比上一次高。

如中国第一次NDC提的目标是到2030年左右实现碳达峰,单位GDP相对于2005年下降60%~65% [8],而最新提交的NDC是2030年前达峰,单位GDP相对于2005年下降65%以上 [9] 

如果SDM得以实施,将导致部分国家不再提高自己的减排目标。因为越大的减排空间意味着越多的碳资产(可用于企业完成强制或自愿减排目标的无形资产),这样,SDM机制可能反而会反向刺激某些国家为获取更多碳资产而不再提高减排目标,SDM就起不到促进各国减排的作用了。

数据公开

如果全球要形成一个统一的碳市场,那么所有国家碳排放的统计核算方式、数据质量和监管体系就需要统一,建立碳监测、报告和核查(MRV,Monitoring, Reporting and Verification)机制。

此外,这还涉及到国家需要对所有碳排放相关数据进行公开,并且允许接受他国的核查,这对于一些不愿意公开数据的国家是不小的挑战。

 CDM向SDM的过渡

SDM机制大概率不会重新架构,而是沿用CDM机制的大部分内容。在2012年后,CDM机制下产生的减排量CERs基本不能用于欧盟等发达国家履约,但该机制一直正常运营,直到2020年底才宣布暂停项目的注册与CER的签发。

整个CDM期间,总共签发了超过20亿吨的CERs,而真正用于履约并注销的不到一半 [10]。这些在CDM时期已经注册的减排项目以及已签发但未使用的CERs将如何过渡到SDM机制,也是各方争论的焦点。持有大量CDM项目的国家希望能够将项目全盘转入到SDM机制中,而没有CDM项目的国家则希望全部推倒从来 [11]

图4 全球CERs签发量及其东道国分布 | 图源[10]

4

SDM新机制下,中国减排新思路 

关注CERs对外交易

SDM如果成功落地,中国需要尤为关注CDM项目的转移接续。因为中国拥有全球最多的CDM项目和签发的CERs,如果CDM能够无缝对接SDM,相当于凭空多出许多全球通用的碳资产,这无疑将为中国取得全球碳定价权创造条件。但是,这些CERs并非掌握国家,而是在企业手中,如果企业早早将这些CERs卖给其他国家,会变相提高中国减排目标及NDC的实现难度。

事实上,政府已经在对CERs的出口实行控制。在修订版的《清洁发展机制项目运行管理办法》中已明确规定,2012年后产生的减排量,须经国家发改委同意后才可转让 [14],但从交易商反馈的信息来看,实际的执行力度并不理想。2012年中国启动国内的自愿减排项目注册后,所有的目光都从CDM转向了CCERChinese Certified Emission Reduction, “核证自愿减排量”,根据发改委颁布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》开发成功的核证自愿减排项目所产生的减排量),在2017年应对气候变化主管部门由发改委转隶到生态环境部后,更是没有人关心CERs的去向。

现在SDM谈判进入关键期,在SDM规则还未确定前,CERs的交易或许不会反映在各国的NDC上;但如果SDM一旦启动,CERs的对外交易情况就值得密切关注。

明确国外减排项目 

SDM尚未落地,在一些国家提交的NDC及实施方案中,已经出现了通过国外减排项目实现NDC的影子,如韩国、日本、瑞士等国明确在NDC实现方案中包含了实施国外减排项目 [12]。

以韩国为例,韩国国内的碳交易市场出台相关规则,允许符合条件的海外减排项目用于国内碳市场的履约,目前已有不少海外项目获得了签发并流入市场。在10月27日韩国最新通过的减排目标中,明确了将通过国外减排项目实现3350万吨的减排量,该数字基本与韩国建筑领域的总排放持平 [13]。

图5 韩国最新的减排目标及实现路径(单位:百万吨)| 图源[13]

中国是全球最大的新能源生产国,拥有超过70%的光伏产能、50%的风电产能和40%的新能源车产能 [15],在SDM项目的加持下,中国可以通过将新能源布满全球来获取大量碳信用。所以,如果SDM成功落地,中国的双碳实施方案中,或许会出现SDM的影子。

算好国际账目

在最新发布的《中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略》中,中国政府提到要 “坚决反对单方面气候贸易壁垒,坚持多边主义,携手合作、同舟共济、互利共赢”。在此原则下,中国会到其他国家投资减排项目,也会敞开大门,让其他国家到中国来投资减排项目,只是不同项目类别可能有差别对待。

简单来说,就是让新能源走出去,让深度减排技术走进来。如风电、光伏等新能源是中国的强项,那一定是中国对外投资;而对于氢能生产及储运、二氧化碳捕集与封存、生物能源与碳捕获和储存、氢能炼钢等技术含量高、减排成本高的项目,中国会欢迎他国来中国投资。 

考虑到避免重复计算的问题,两国合作的减排项目,无论是项目方还是投资方都不能100%拿走减排量,预计今后由SDM产生的减排量的分配方式将由参与方各自商议决定,中国还要注意算好账。

回到格拉斯哥和COP26。 

气候变化大会已经来到第26个年头,留给人类解决气候危机的时间已经不多,从COP26前各国的准备情况来说,这届气候变化大会或许值得期待。 

在COP26召开前的一段时间里,全球各国都纷纷宣布了更有雄心的减排目标,中国也不例外。在这段时间里,中国宣布不再新建境外煤电、发布了 “双碳目标” 顶层设计 “1+N” 的 “1” 和第一个 “N”、启动了全国碳市场的第一次履约、更新了国家NDC,可谓做足功课。

争吵和讨价还价是气候变化大会不变的主旋律,希望本次气候大会无论争吵得再激烈,都不要忘了召开气候变化大会的初心。或许在格拉斯哥这个打开化石能源潘多拉盒子的地方,全球各国通过努力,能够再将这个潘多拉盒子关上。 

 

作者简介

汪军,资深碳管理咨询师、培训师,韩国碳市场专家,碳中和畅销书《碳中和时代》作者。在中韩气候变化领域相关政府、交易所、审定核查机构和咨询机构任职多年,曾任韩国三星、现代、大宇、浦项制铁等大型企业低碳顾问。

 

参考文献:

[1] Glasgow | History, Facts, & Points of Interest | Britannica

https://www.britannica.com/place/Glasgow-Scotland

[2]COP26 Explained, UN CLIMATE CHANGE CONFERENCE UK 2021, https://ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/07/COP26-Explained.pdf

[3] UNEP《2021排放差距报告》,

https://www.unep.org/zh-hans/resources/emissions-gap-report-2021

[4] China Dialogue, UN says the world has eight years to halve emissions

https://chinadialogue.net/en/climate/un-emissions-gap-world-has-eight-years-to-halve-emissions/

[5] Protocol, Kyoto. "Kyoto protocol." UNFCCC Website. Available online: http://unfccc. int/kyoto_protocol/items/2830. php (accessed on 29 October 2021) (1997).[6] Agreement, Paris. "Paris agreement." In Report of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change (21st Session, 2015: Paris). Retrived December, vol. 4, p. 2017. 2015.

[7] BBC, Climate change: Critical year for climate change starts in Madrid, https://www.bbc.com/news/science-environment-50588128

[8] China First NDC (Archived),

https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/PublishedDocuments/China%20First/China's%20First%20NDC%20Submission.pdf

[9] China First NDC (Updated submission),

https://www4.unfccc.int/sites/ndcstaging/Pages/Party.aspx?party=CHN&prototype=1

[10] UNFCCC

https://cdm.unfccc.int/Statistics/Public/files/202109/cers_iss_byHost.pdf

[11]中国新闻网,联合国气候大会顺利闭幕 开启《巴黎协定》新征程,http://www.chinanews.com/gj/2018/12-17/8704184.shtml

[12] (공동-보도)정부, 2030년 온실가스 감축목표(NDC) 온라인 토론회 개최https://www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do?seq=371618

[13] 2050 탄소중립을 위한 이정표 마련,환경부,

http://me.go.kr/home/web/board/read.do?boardMasterId=1&boardId=1483250&menuId=10525

[14] 国家发展改革委、科技部、外交部、财政部,清洁发展机制项目运行管理办法,http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20110922/001e3741a2cc0fe52cf402.pdf

[15] 汪军,《碳中和时代:未来40年财富大转移》,电子工业出版社,2021年.

 

制版编辑 | 卢卡斯

 



推荐 1