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河南特大暴雨问责后,应急管理的下一步

河南郑州“7·20”特大暴雨是天灾,但也有人祸,应急管理的下一步该怎么走?| 图源:pexels.com

 

导  读

回顾河南特大暴雨,反映出应急管理体制中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。如何打破信息和数据的部门专业壁垒,因地制宜地提供解决方案,将是未来应急管理的重大课题。

 

撰文 | 王一苇

责编 | 冯灏
 

2022年1月,国务院灾害调查组发布《河南郑州 “7·20” 特大暴雨灾害调查报告》。[1]

 

报告称,河南郑州 “7·20” 特大暴雨强度和范围突破历史记录,远超出城乡防洪排涝能力,全市城乡大面积受淹,城镇街道洼地积涝严重、河流水库洪水短时猛涨、山丘区溪流沟道大量壅水,形成特别重大自然灾害。

 

调查认定,这总体是天灾,但也有人祸,特别是在地铁、隧道发生了本不应该发生的伤亡事件。报告指出,郑州市委市政府在气象部门已经作出预警的情况下,防范部署不足、应急响应 “严重滞后”,且应对措施不力、统一指挥缺失、缺乏有效组织动员,并存在多级瞒报死亡人数情况。报告认为,除了部分领导人缺乏责任意识、地方政府未有效领导之外,这次灾害还反映出城市应急管理体制改革部署不到位、城市发展理念偏差、预警和联动体制不健全、干部群众防灾避险自救知识不足等问题。

 

河南郑州 “7·20” 特大暴雨组图
 

此次问责之后,应急管理的下一步该怎么走?针对这一问题,《知识分子》专访复旦大学社会发展与公共政策学院教授滕五晓

 

滕五晓长期致力于灾害应对和应急管理制度研究,他认为,河南特大暴雨反映出应急管理体制发展中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。未来,打破信息和数据的部门专业壁垒,在应对城市风险之外构筑坚固乡村,将是应急管理的重大课题。

 

以下为《知识分子》对滕五晓的访谈记录,文字有精简。
 

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基于同一个画面 

知识分子:这次的报告指出了郑州及河南在灾害应急方面的多个薄弱环节,你如何看待这些暴露出的问题?

 

滕五晓:目前防灾各环节全链条暴露出的漏洞,大体上可以分为两类。

 

一类涉及到预防。

 

郑州这样级别的暴雨放到任何一个城市都是灾难性的。工程性的措施建设到什么程度,是(防)千年一遇还是百年一遇,总是有限度的;而在管理上,我们要做好应急预案,比如上海要来台风了(可能会带来暴雨),就要先把内河的水抽出去,降低水位,一旦降水就可以快速往河道里排水。

 

这个过程是多部门联动的,气象部门根据气象云团预测雨量,水利部门根据预测采取措施。但预警不可能那么准确,如果排水排早了,可能会影响城市运行,这是一个精细化决策的过程。(各个部门)要做好准备,根据预报的变化采取不同措施,不能一成不变。

 

城市洪水的预防,不仅要看城市的边界,要放大到汇水面积(作者注:catchment area,指汇集雨水的受雨面积,雨水从此处流向河湖海)的范围来考虑排水能力。

 

郑州降雨一天下来几百毫米,(但)为什么地铁里会有差不多一人高的水?这就要考虑到汇水面积(作者注:地铁车站周边的汇水面积越大,市政排水管网密度越小,越容易引起地铁系统的暴雨内涝灾害)。如果设置排水设施时,只考虑一个地方下50毫米的水(作者注:中国气象部门规定,日降水量大于50mm称为暴雨,100~200mm称为大暴雨,大于200mm称为特大暴雨)怎么排掉,是有问题的。

 

第二个是灾害预警。

 

一些容易受灾、容易被破坏的地方应该采取什么样的措施?城市里的每个地块是什么样的情况,需要更加精细化的分析。

 

郑州气象部门预警后,其他部门没有很好的衔接预案,比如交通部门怎么管理路面交通,地铁积水如何处理,需要详细的预案。此外,相关部门应提示民众,第一时间发布信息,除了电视和网站,现在每个人都有手机,可以推送预警。当然,预警只是一个提示,没有强制性,民众自身也要有判断。

 

知识分子:从行政管理和各部门配合的角度看,我国城市洪水的监测和协作机制是如何运行的?

 

滕五晓:行政管理以区域为主,但是区域性洪水的话,光是监测市内的水文是不够的。国家层面是水利部,按照流域对大江大河的水利工程和水位的监测预警,包括防洪、引水灌溉、农田水利建设等。如在黄河流域有“水利部黄河水利委员会”,对黄河流域进行监测和管理;长江流域也是一样,虽然分湖北、江苏等不同区段,但信息是同步的,会研判洪峰的程度,通过水利部门与其他区域共享。地方的水利部门主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等,例如在上海是水务局。

 

在2018年之前,国务院有应急办,是国务院办公厅下面的一个机构,工作以协调为主。发生灾害后,第一做信息汇总,第二协商,再一个是调度。如果有暴雨洪水,政府部门常常会成立一个工作小组来领导,这其实是一个突发机制。2018年,国务院应急管理部成立,标志着我国的应急管理步入常态化。

 

应急部门实行常态的应急管理,平时做风险普查和评估,比如调查老旧房屋的脆弱性,再整合数据去做预防,提出城市防暴雨的标准,指出现有的薄弱环节。

 

另外,应急部门只负责给专业部门提供建议,负责执行的是专业部门。比如,水旱灾害就是应急管理的一个方面。在国家层面,水利部门的副部长也是应急管理部的副部长。应急管理是综合管理,应急委由各个专业部门组成,负责常态化的监测。比如对河道、闸口、海洋的监测,水利局和海洋局都会参与;雨量则需要气象局来监测;水灾属于自然灾害,自然灾害防治需要地质部门、地震局等机构;而如果爆发动物疫情,则需要卫生部门的参与。

 

应急部门有会商机制,沿海一些城市每年会有若干次汛期,汛前,政府会组织各个专业部门对趋势和风险做出预测。

 

知识分子:这样看起来各部门各司其职、各履其责,那么,薄弱环节出现在哪里?

 

滕五晓:多部门协同。比如,气象部门发了预警,其他部门是否意识到它们的责任,是不是采取了相应的措施(编者注:此次河南暴雨调查报告显示,应急行动与预报信息发布明显脱节。例如《郑州市防汛应急预案》明确启动Ⅰ级响应的7个条件之一为“常庄水库发生重大险情”,常庄水库20日10:30开始出现“管涌”险情,但郑州市未按规定启动Ⅰ级应急响应。而直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警,郑州市才于16:30启动I级应急响应,但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生,山丘区 4 个市死亡失踪的251人中,90%以上死亡失踪时间集中在Ⅰ级应急响应启动前的13时至15时)。在应急管理中,这叫做基于同一个画面的应对,大家看到的东西是一样的,但要各自去做(自己的工作)才有效果,这一点很重要。
 

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最大的壁垒还是专业性问题

知识分子:城市的应急管理预案应当如何做?
 

滕五晓:要区分不同灾害。比如针对地震,城市的脆弱区域是抗震性较差的房屋,和电力、水利等基础设施。而针对台风,行道树会倒伏、玻璃幕墙会碎裂、招牌会掉下来、低洼处会积水。这些都需要评估。

 

应急管理部门会对最重要的区域进行风险评估。现在,国家层面在做的一件事是风险普查,历史上发生过哪些灾害、遭受过哪些破坏,一是风险有哪些,二是脆弱性,全部查一遍(作者注:国务院2022年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求,开展台风、暴雨、暴雪等气象灾害和风暴潮、海啸等海洋灾害风险调查,编制不同尺度的危险性分布和风险评估分布图 [2])。每个区域的重点也不一样,预案一层层下来,从城市到区再到街道。

 

除了设施的脆弱性,还有人口的脆弱性。老年人口自己无法逃跑,(民政部门)要把这些名单一一对应,一旦遇到灾害才能马上救助,这是一个不断精细化的过程。

 

对于特大城市而言,系统的复杂性和关联性很高,任何一个环节出现问题,(系统风险)整体上会放大,带来的困难更大。

 

风险评估后,要做模拟分析,比如上海发生多大的台风,根据历史情况的模拟可能是什么路径,再叠加现在的城市情况分析,会影响到什么程度,要采取什么措施。做出风险地图,民众一看就知道哪个地方危险,哪个地方安全,可以判断要采取什么措施。

 

这是一个多学科、多部门合作的过程,由政府部门主导,专家参与,应急管理部门牵头,各个部门提供数据,采用会商机制。

 

知识分子:政府机构改革上,有哪些需要调整的部分?

 

滕五晓:非典之后,国家在应急管理协调上有了很大变化和进步,特别是应急管理部组建后,综合管理能力和协调能力进一步提升。当然,部门之间的壁垒仍然是客观存在的。有些部门觉得(灾害)跟他们关系不大,但是他们可能没想到实际上对他们有影响。打破这种壁垒,就需要前期在认识上有所提升,这是未来要进一步强化的。

 

第二个方面,部门之间的信息和数据如何整合,最大的壁垒还是专业性问题。比如应急管理部门统筹水务部门和气象部门的资料,不是拿过来就能用,要强调数据整合。(应急管理部门)要知道气象监测的点在哪里,监测了哪些东西。有了气象数据,还要有房屋数据、交通数据等,怎么用,怎么评价,这是未来的重大课题。

 

知识分子:海绵城市的建设属于应急管理范畴吗?

 

滕五晓:海绵城市的建设不属于应急管理,而是属于城市规划。海绵城市不是预防特大暴雨的,而是发挥综合利用雨水的功能。它的几大功能环节是渗水、蓄水、治水。城市管网排水规划在小雨、中雨的过程中能发挥快速排水的作用,而海绵城市通过渗水材料路面、空中花园等形式,更好地净化和利用雨水。常规的城市排涝是快排模式,除了少量的蒸发和下渗外,80%的雨水直接排放,海绵城市排掉的可能就是40%,另外40%可以利用起来。

 

但这只是在一定雨量的情况下。雨量饱和后,海绵城市也发挥不了作用。想象一块海绵吸满水以后,你再往里面浇水,它还能吸得住吸不住?它全部要流走,发挥不了作用。

 

遇到大暴雨,城市管网的小管要往大管里面排,大管要往特大管里排,然后再往江河排,这样的一个过程会利用到海绵城市的排水管网,以及自然状况的河道、湖泊。对城市来说,要有更多的排水装置往外河外海快速排水,要用组合性的体系做好城市的防洪排涝。
 

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农村更脆弱,洪涝管理要因地制宜

知识分子:城市化建设中如何预防洪灾?
 

滕五晓:每年,世界经济论坛都会评估全球风险。2021年的《全球风险报告》,极端天气事件(extreme weather)在发生可能性上排名第一,在影响程度上排在第八位 [3]。这与民众感知到的一致,是客观事实。

 

互联网高度发展后,任何一个地方发生问题我们都能看到,大家的感受又会比事实更强烈一些。2007年7月18日,山东济南发生过特大暴雨,短时降雨一两百毫米,造成55.92万人受灾,40人死亡 [4]。2012年,北京也有一场60年一遇的暴雨,导致79人死亡 [5]。

 

城市扩建,必然伴随着对自然的改造。过去有河道,有自然的渗透,即使积水也不会形成灾害,但城市化后,空间越来越复杂,地铁等地下空间导致大量雨水聚集。城市型洪水不仅仅是积水,在一个区域内,由于水库开闸放水、溃堤等,一旦形成快速的水流,它的威力就比积水更为严重。城市有高密度的人口和设施,容易受到破坏。

 

城市化是人类社会为了发展对自然的不断改造利用,但同时也可能受到改造的反面影响。如何在城市改造中融合城市与自然,以获得可持续的发展,是城市建设中必须解决的问题。比如日本东京,除了一些组合措施外,专门建了一条埋得非常深的地下蓄水排水工程,可以在洪灾来之前将大量主河道的水先引到里面去,再排入外河。上海也在规划建设这样一条深隧。

 

城市建设与水争地,但我们不能把一些重要的功能性东西挤压掉。比如河流主干道除了航运,另一个作用就是排水。如果河底淤积,排水量小,就要通过河流改造解决。郑州这次也是个很大的教训,城市建设过程当中有盲目扩张或者不合理的地方,即使是小的排水管堵塞,水也排不掉。

 

高度城市化后,附加值越来越高,无疑要提升防护能力。我们把城市理解为一个生命体,婴幼儿时期的呼吸系统排泄系统很小,当你变成青年了,婴幼儿的呼吸系统排泄系统肯定满足不了(需求),必须同步改造,所以城市在发展过程当中,它的排水设施等各种防灾设施需要同步的建设,但是建设到什么程度肯定是有成本限制的,另外也看这个城市会有什么样的灾害,在这个基础上预防。

 

像河南这样有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨,当然是罕见的,但未来还会不会发生,那不知道。但是我们的城市建设还是要基于现有的标准来提升,然后发挥综合作用。基础设施防100年一遇,我要投入多少,经济上能否承受,对城市发展是否有必要,等等,都要综合考虑。

 

知识分子:在国内,相对于城市,农村的洪涝管理处于什么水平?

 

滕五晓:农村的脆弱与城市不同。我们有个说法叫城市高风险,农村无设防。城市有防汛墙等防汛设施,而村庄一般是自然状态,基础设施薄弱。第二个农村的经济也比较脆弱,人口素质、管理能力、应对能力相对都比较弱。

 

因此,改造农村和改造城市的思路也是不一样的。做风险普查时,要因地制宜,江河旁的村庄容易发生洪涝,山下的村庄容易遭遇泥石流,如何防护要有针对性。另外要提升管理和预警能力。我去过四川庐山发生过地震的村子,村委会建立了一些监测点,有喇叭等各种设施,如果地层位移超过一定程度,会自动报警,民众就知道去哪里疏散了。

 

农村面临的问题,第一是劳动力缺少。劳动力都外出务工了,水利工程等容易失修。另外,留守的都是儿童、老年人,民众的应对能力不强。这是必须要解决的问题。

 

城市化建设中,农村会逐渐消失,这是一个过程。但涉及的另一个问题是,从选址规划和建设标准角度,新的城镇建设如何远离风险。快速城市化带来的问题就是,乡镇政府由于财力不足或意识不够,建设标准低,形成小城市后,基础设施承载不了未来的需求。

 

城市建设要超前。在基础设施方面,要提前谋划、提高标准,不能光让农民上楼,但城市的排水设施、救援设备标准不高,不能等到城市形成规模后再来改造它。

 

参考文献:

[1]https://www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/202201/P020220121639049697767.pdf[2]https://cn.weforum.org/press/2021/01/the-world-needs-to-wake-up-to-long-term-risks-d8cc9c12ec[3]http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-02/14/content_5673424.htm[4]http://zjrb.zjol.com.cn/html/2007-07/23/content_252784.htm[5]http://news.163.com/special/7yuebeijingbaoyu/

 



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