撰文｜李芳薇、刘燚飞、顾超 （北京大学政府管理学院） 

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重大科技计划是国家推动科技创新与高质量发展的重要抓手。“十五五”规划将“科技自立自强水平大幅提高”纳入经济社会发展的主要目标，并提出“提升国家创新体系整体效能”[1]。在全球科技竞争持续加剧的背景下，通过国家科技计划部署重大科技任务、选培优秀创新团队，已成为强化国家战略科技力量、加快高水平科技自立自强的重要途径，也为后续制度安排提出了更高的治理要求。 

随着科研活动中的利益冲突日益复杂，专家回避逐渐成为资助体系中的常规制度安排。2026年3月20日起施行的《科学技术活动违规行为调查处理规定》（以下简称《规定》）明确将“违反回避要求、隐瞒利害关系”列为评审专家的违规行为之一，违规者“禁止在一定期限内承担或参与财政资金支持的科学技术活动，并记入科研诚信严重失信行为数据库”。但需要注意的是，《规定》对“利害关系”的界定以及具体回避情形的认定着墨不多，因而回避制度的执行仍面临细则不够明确、边界不够清晰等问题。 

本文选取国家重点研发计划的专家回避制度作为核心案例展开剖析。作为国家战略科技力量的重要载体，国家重点研发计划资金体量大、覆盖领域广，吸纳了大量外部专家深度参与管理决策，因此涉及较为宽泛和复杂的利益冲突情形。在系统梳理国内外相关文献之后，面向16位实际参与国家重点研发计划的项目（课题）负责人、资深评审专家及项目管理者开展深度访谈。

1. 专家回避的影响因素及形式 

科技计划的管理部门需要针对影响专家意见客观性的关键因素进行评估，根据其可能造成后果的严重性做出是否要求专家回避的决定。总体上，专家回避的影响因素可以分为以下三类： 

第一，经济利益。经济利益的介入会强烈扭曲专家参与科技计划项目管理的动机，是各国科研资助机构严格规避的首要因素[9]。经济利益冲突包括但不限于：与申请单位或其竞争单位存在雇佣关系、合同关系（如受薪顾问）或资金往来（如持有股权）；与申请人有直接的财务关联（如商业合作伙伴）；或在可预见的未来可能因项目成果（如专利）获得经济回报。 

第二，关系网络。专家与项目申请方可能因血缘、地缘、业缘等缘由处于紧密的关系网络之中，令其专业判断“失之于宽”[10]。其中，近亲属关系一般为必须回避的因素[11]。师生、同门、同事、学术合作者通常也被视作回避的充分条件，但各类科技计划对这类关系的追溯期限、限定范围存在一定差异。 

第三，主观因素。专家的个人倾向或与学术评价无关的身份特征偏见也可能干扰咨询评审意见的中立性。其中较为常见的情况有因学术观点分歧、学术竞争或长期矛盾导致的过于苛刻的评判，例如某一学派的专家对另一学派技术路线的排斥[12]；还有因国籍、性别、民族、地域等因素而形成的先入为主且带有不公正色彩的看法[13]。

根据触发机制与执行主体的不同，专家回避可以划分为强制回避、主动回避与申请回避三种形式。 

随着科研管理信息化的发展，强制回避主要借助专家库系统与大数据算法匹配来实现[14]。 

主动回避又称“自我回避”，是指专家在发现潜在冲突后自觉披露并退出咨询评审活动的行为。主动回避适用于难以被外界发现的隐性利益冲突，如私人交游、共同居住等[15]。由于该形式高度依赖个体的责任意识，主流科研资助机构普遍增设了具有法律效力的承诺机制，例如美国国家科学基金会(National Science Foundation，NSF)要求所有评审专家在接触申请材料前签署《利益冲突与保密声明（NSF Form 1230P）》[16]。

申请回避赋予了项目申请者在一定限度内提出回避建议的权利，作为前述两种形式的补充。例如，NSF允许申请人“附上一份他们希望回避的评审专家名单”[17]；中国国家自然科学基金的项目申请人也可以提出3名以内不适宜评审其申请的通讯评审专家名单，管理机构将在指派专家时根据实际情况予以考虑[11]。

2. 本文研究方法 

为了突破仅基于制度文本分析的局限，揭示专家回避制度的运作逻辑及其面临的真实挑战，本研究采用质性研究中的深度访谈法，使用目的性抽样策略，选取深度参与国家重点研发计划的两类人员开展访谈：一是参与了国家重点研发计划项目管理的科学家；二是来自国家科技计划管理机构（包括主管部门、专业机构）和重点高校的行政管理人员。受访者共计16人，具体信息如表1所示。

研究过程遵循质性研究规范，分三个阶段进行数据收集与分析： 

第一阶段为探索性研究。与三位兼具项目（课题）负责人和总体专家组经验的资深专家（S1，S2，S3）进行了专题研讨，初步梳理了现行专家回避制度的典型做法。并与“863”计划、“973”计划等前期科技计划中的回避制度进行了对比。

第二阶段为访谈设计。基于前述发现，设计了半结构化的访谈提纲；随后，通过与三位专业机构管理者(A1，A2，A3)的试点访谈修订和完善提纲。访谈发现，管理者更关注回避制度的程序合规性以及社会公信力；而科学家更为在意回避制度对遴选结果的影响以及对个人学术活动的潜在制约。 

第三阶段为正式数据收集和编码分析。在2024年9月至2025年7月期间，面对面访谈受访者，平均时长90-120分钟。受访样本具有典型性和代表性：7位科学家受访者中均有在评审他人项目时被要求回避的经历；其中2位院士因参与指南编制而按规定退出后续项目申报或评审。9位管理人员均在专家遴选、专家名单核验或项目评审现场处理过具体的利益冲突事宜。访谈内容均在征得同意后录音，并转录为文字稿。采用主题分析法对所有访谈文本进行编码和分析，在此基础上形成了本文的研究结论。

02

国家重点研发计划整合了原“973”计划、“863”计划、国家科技支撑计划等多项科技计划的内容，承担着解决重大科学技术问题、突破关键技术瓶颈的战略使命，计划的顺利运转高度依赖外部专家的智力支持[18]。 

1. 专家参与国家重点研发计划项目管理的全过程

国家重点研发计划遵循“全链条设计、一体化组织实施”的原则，按照“重点专项—项目”分层次管理[19]。其中，重点专项聚焦国家重大战略任务，是计划组织实施的核心载体；项目作为专项执行的基本单元，根据需要下设一定数量的课题。自2016年启动以来，该计划的组织实施体系在改革中持续完善，现行2024年发布的《国家重点研发计划管理暂行办法》（以下简称《计划管理暂行办法》）规定：科技部负责顶层设计与统筹；主责单位组织实施重点专项；专业机构受主责单位委托承担项目的申报受理、评审立项及监督检查；项目承担单位则负责组织实施项目。 

专家在国家重点研发计划中的作用主要体现在五个关键节点，包括参与专项设立、指南编制、评审立项、过程管理和绩效评价（见图1）：

可以看出，专家深度参与了国家重点研发计划的项目管理的全流程。正如多位受访者提到的，专家意见在多个环节具有决定性的作用，而“话语权的提升也意味着利益冲突风险的增加”（S6,S7,A1,A2）。因此，只有确保专家回避制度有效运作，才能在发挥专家专业优势的同时保障其咨询评审意见的独立性与客观性。 

2. 基于职责划分的专家分类

在国家重点研发计划的组织实施过程中，科技部、主责单位与专业机构等不同层级的管理主体会根据各自的目标组建并调用不同类型的专家组织，以支撑战略研判、任务布局等专业性工作，由此形成了职能各异的专家群体（见表2）。但在现实中，由于高水平专家资源的稀缺性，同一位专家在理论上可能被赋予多重角色，如既能编制指南，也能筛选项目。这种角色重叠的情况极易导致利益边界的模糊。

为了避免出现同一位专家“既规划任务、又参与评审”或“既参与管理、又承担项目”的情况，有必要为不同专家群体参与国家重点研发计划的项目管理设置明确的职责边界（见表2）。基于此，国家重点研发计划形成了基于职责互斥的专家区隔机制（见表3），主要包括两类制度安排： 

第一，任务规划者不得参与项目的评审遴选。这是为了防止其为特定申请者“量体裁衣”，避免评审标准在执行过程中受到个人偏好或既有立场的影响。 

第二，参与特定项目管理环节的专家不得申报和承担相关重点专项的项目。这样的安排可以将“裁判员”和“运动员”分开，有效阻止潜在的利益输送[18]。

3. 依托国家科技专家库遴选项目评审专家 

在各类专家群体中，项目评审专家的评议意见决定了哪些项目获得支持、哪些项目被淘汰，所以该环节是外界评判“国家科技计划的组织实施是否公正”的焦点，也是“请托、打招呼”等违规行为的高发环节[23]。与国家科技计划（专项、基金等）战略咨询与综合评审特邀委员会、总体专家组等相对固定的组织形式不同，项目评审专家组需要根据不同专项的评审任务临时组建，评审专家的数量较多且流动性强，故而仅依靠组织层面的职责区隔难以全面防范利益冲突。因此，需要对评审专家的遴选与使用进行规范约束。国家科技专家库是实现这一目标的重要技术支撑。

2017年发布的《国家科技专家库管理办法（试行）》（以下简称《专家库管理办法》）要求中央财政科技计划各管理部门、直属机构主管司局和专业机构在项目评审、结题验收、综合绩效评价和奖励推荐等活动中所需专家，一律从国家科技专家库中选取，并按照“广泛征集、分类管理、动态调整、规范使用”的原则实行集中统一管理[24]。《国家重点研发计划管理暂行办法》（2024）则进一步提出，项目评审专家应是在相关领域具有丰富经验、客观公正的高水平专家，原则上从国家科技专家库中选取，并实行回避制度。通过事前诚信审查、事中提醒监督、事后抽查评价等方式，从严管理和使用评审专家[19]。 

国家科技专家库是科技创新治理的重要基础性工作，汇聚了来自科技界、产业界和经济界的高层次专家群体，集中记录了专家的个人情况、工作单位、学科领域、研究方向、职务职称、历史合作项目以及既往评审记录等关键信息[25]。在此基础上，围绕项目评审专家的回避要求，专家库主要通过以下三种方法发挥作用：

第一，随机抽取。启动评审工作之前，专家使用单位仅需设定学科结构、回避规则及抽取方式等要求，专家库系统将通过语义分析、数据挖掘等技术自动生成候选专家名单。这种由算法驱动的遴选模式打破了依靠管理者个人经验或社交圈层邀请专家的传统路径依赖，有效压缩了人为干预的空间。在随机抽取结果不能完全满足评审需求时，管理部门可手动补充选取少量特邀专家，但必须按规定向社会公开并接受监督。

第二，利益回避。在候选专家名单生成前，专家库系统会将库内专家信息与项目申报材料中的申请人、参与人及其所在单位进行比对，按照预设规则自动剔除存在明显利益关联的专家。这些规则通常包括一定时期内的学术合作（如论文、项目等）；特定期限内的雇佣或合同关系；以及亲属、师生等密切私人关系等。回避范围还根据机构类型进行了差异化设置：对高校一般回避到学院（系），对科研院所和企业集团则回避到法人单位。 

第三，动态管理。为防止评审权力固化并兼顾专家本人的科研时间投入，《专家库管理办法》提出专家使用应坚持适度轮换，避免同一专家反复多次参加各类评审活动，原则上每位专家每年参与评审项目不超过10次。同时，专家还需要及时更新个人信息，尤其是研究进展和职务变化，确保利益冲突识别功能的时效性[26]。若专家连续两年未对个人信息进行更新确认，系统将进入冻结状态。 

尽管国家重点研发计划的专家回避制度已在处理专家参与项目管理可能引发的利益冲突问题时发挥了重要作用，但在部分环节和具体场景中仍面临一些有待完善的挑战。基于16位受访者的反馈，归纳总结了以下几个方面的主要问题。 

1. 严格回避与高水平评审专家资源相对稀缺的矛盾制约评审专业性 

第一，在优势单位高度集中的细分领域，严格的回避规则与高水平“小同行”资源稀缺之间存在明显矛盾。部分前沿交叉学科或“卡脖子”技术方向本身专家数量有限，真正熟悉该领域整体技术路线和关键指标的“小同行”人数更少。多位受访者指出，在这类领域“全国范围内真正懂这一块的专家也就十几个人”（S2、S6），而且“集中在少数科研院所、实验室或同一团队内”（A7）。一旦严格按照现行规则回避，容易出现“一刀切”情况。一位多次参与重点专项评审的院士坦言：“有的评审组几乎没有真正的小同行，评审结果在圈子里很难服众。”（S2） 

第二，“指南编制专家不得参与项目评审”的规定，在实践中导致国家战略意图与具体项目遴选之间出现脱节。前期投入大量时间进行技术研判与需求凝练的专家，被排除在后续的立项决策之外。一位参与了项目申报指南编制的专家表示：“我们前期做了很多工作，对该领域未来一段时间的技术发展方向进行了系统研究，希望引导更多研究力量向这一方向集中，但最后选出来的结果和当初设想的偏差比较大。”（S7）个别领域出现了“指南强调A 路线，最后立项项目却采用 B 路线”（S5）的情况。

2. 利益冲突界定标准模糊导致执行尺度不一 

第一，利益冲突的界定标准不明确。《计划管理暂行办法》发布后，各主责单位相继发布了管理实施细则。然而，除了个别单位（如国家自然科学基金委员会）列举了相对详细的回避情形[27]，多数实施细则中关于专家回避制度只有“与评审对象存在利害关系应当回避”“防止利益输送”等原则性表述，没有表明何种经济往来、何种合作关系、何种组织隶属构成“必须回避”的利益冲突。一位项目管理者指出：“为了确保程序正义，遇到拿不准的情况一般会从严进行回避。”（A4）然而过于严格的回避标准又将加剧高水平评审专家的稀缺程度。 

第二，执行主体的职责划分不清晰。目前，主责单位、专业机构与项目承担单位在利益冲突的申报、审查及违规认定各环节中，尚未形成清晰的职责划分。有的领域主要依赖专家主动回避，管理部门只做形式审核；有的则由专业机构结合专家库信息和公开资料进行实质性审查；还有的在出现争议后进行临时协调。一位专项管理负责人认为这种情况将导致出现争议时很难判断应该由谁负责，“无法确认是专家没有如实申报利益冲突，还是我们没有审核到位”。（A3） 

3. 纠偏机制与处置规则不健全

第一，评审结果的效力认定与纠偏规则缺失。回避失效意味着评审过程存在瑕疵，但此类瑕疵是否必然导致评审结果无效，目前尚无定论。在缺乏“重新评审”或“独立复核”等明确规则的情况下，管理者面对质疑时往往陷入被动。一位受访管理者表示：“一旦被质疑项目评审过程存在利益冲突，我们既不敢轻易推翻结果，也没有依据维持原结论，只能临时协调。”（A5）纠偏机制的缺位使管理部门在面对争议时，很难在效率、成本与公信力之间做出有据可依的权衡。 

第二，违反回避制度的后果不明确。虽然“违反回避制度要求”已被纳入科技活动违规行为范畴，但在国家重点研发计划的具体实践中，违反回避制度的处置方式仍缺乏清晰的指引。多位受访专家表示存在对“非主观违规”的焦虑，担心因“历史合作关系难以界定”或“系统未能识别利益关联”等情况被动触碰红线。由于制度未明确此类情形应如何认定责任、是否会影响个人信用记录，专家群体在实践中可能为了追求稳妥而过度自我回避。因惩戒预期不明，在无形中也削弱了回避制度的严肃性。一位受访专家直言：“现在谁都不敢说自己百分之百与被评审人没有关系，只是制度上也没讲清楚一旦出了问题会怎么处理。”（S4） 

4. 国家科技专家库提供的技术支撑与实际需求不匹配 

一是数据基础尚不完备。一方面，国家科技专家库对专家的合作关系、兼职情况、跨单位流动经历等动态信息采集不够及时；另一方面，专家对相关信息的主动填报也存在滞后。由于利益冲突判断高度依赖于信息的准确性和时效性，数据缺失或滞后将直接影响强制回避的准确度。 

二是算法难以识别复杂的“人情网络”。对“正式关系”的严格回避并不能自动消除“非正式关系”可能产生的影响。基于地缘、校友、学派等形成的“圈子关系”既不会完整地体现在专家库数据中，也难以在规章制度中穷举。正如一位管理者指出：“系统能查到的是谁和谁合作过项目、在同一个单位，但真正微妙的人际关系其实很难靠数据库自动识别。”（A2） 

5. 回避制度的治理理念与科学共同体的实际运行逻辑存在偏差 

除规则层面的具体问题之外，现行专家回避制度在治理理念上也与科学共同体的实际运行逻辑存在一定偏差，多位受访者将此视为影响专家回避制度成效的深层原因。 

一方面，回避制度建立在“防弊优先”的预设之上，在客观上强化了对专家群体的“不信任感”。这种逻辑在防止违规行为方面具有必要性，但过度强调形式上的切割，容易让专家感到被“防范”和“审视”，影响其参与项目管理的积极性。“现在参加咨评活动，总有一种被当成‘高风险主体’的感觉，稍不注意就可能被质疑。”（S1,S2,S4）另一方面，学术共同体之间的交流和互动推动了现代科学研究的发展[28]。 

前沿科技领域的“小同行”专家在长期合作攻关、学术交流与人才流动中形成了紧密的共同体，同行评价的权威性正是建立在这种互动基础之上。如果将这些关系一概视作风险并切断，势必会削弱学术共同体在识别关键问题、发现真正具有创新潜力项目方面的优势。 

从长远看，这种以不信任为前提的制度预设还可能对科学文化产生消极影响。一些受访专家提到，他们逐渐将参与咨询评审视为“高风险、低回报”的工作。这与国家重点研发计划希望汇聚高水平智力资源服务国家重大科技战略的目标之间形成了明显落差。

04

基于制度文本的梳理以及面向科学家和管理者的深度访谈，本研究发现国家重点研发计划的现行专家回避制度在规则细化、机制配套与文化建设等方面仍存在改进空间。为此，有必要在既有制度框架内推动国家重点研发计划的专家回避制度不断优化改进。 

1. 制定统一的专家利益冲突与回避操作指南 

建议由科技主管部门牵头，制定并发布全国统一的《国家重点研发计划专家利益冲突与回避操作指南》（以下简称《指南》），在保持原则性要求的基础上，明确利益冲突的具体分类与对应处理方式。 

《指南》可重点从以下几个方面进行规范：

①量化经济利益阈值：明确专家与申报单位存在经济关联的红线。例如，规定持有申报单位股权超过特定比例、近三年内从申报单位领取的咨询费、劳务费等薪酬总额超过特定金额的情形，必须认定为实质性利益冲突。 

②细化学术合作维度：对合著论文、共同承担项目、联合申报奖励等情形设定追溯期和角色标准。例如，近3-5年内以第一作者或通信作者身份共同发表论文、共同担任项目负责人、共同主持重大课题等，应认定为需要重点关注的学术合作关系；对时间较久远或仅以普通作者身份参与的合作，可认定为一般性学术交往。 

③规范人际关系界定：将直系亲属、主要旁系亲属、长期稳定的师生关系等设定为必须回避的情形；对较难量化但明显存在密切私人关系的情形，可要求专家主动申报，由管理部门结合具体情况进行研判和备案。 

为了确保《指南》的有效实施，还应将其中的标准与国家科技专家库的数据采集、更新工作进行联动，为利益冲突的精准识别与自动化预警提供数据和技术基础。 

2. 推行分级回避规则、设置分类处置方式

根据利益冲突的性质与严重程度，建立“强回避”与“弱回避”相结合的分级规则。 

“强回避”适用于存在明确利益关联的情形，包括：直系亲属关系、长期稳定的师生关系，需要重点关注的学术合作关系等。上述情形可以借助国家科技专家库通过算法匹配实现强制回避，此类专家需要退出所有项目评审环节。 

“弱回避”适用于无直接利益冲突、但存在潜在关联的“小同行”专家。根据具体情形的不同，分两类处置：第一类为常规弱回避，即专家与申请者仅存在普通学术往来（例如，同属一个学术学会但无具体合作事项），此类专家可直接参与评审中的技术讨论，但不参与最终打分或投票；第二类为特许弱回避，在专业机构评估后认定“小同行”资源高度稀缺的领域，可特许与申请者存在一般性学术交往（例如，5年前以上共同参与的合著论文且均非第一作者或通讯作者）的专家参与评审中的技术讨论，同样不参与最终打分或投票。 

3. 完善评审程序与复议机制

专家回避制度在维护评审公正性的同时，客观上也对技术审查的专业深度形成了一定制约。多位受访科学家指出，完善评审程序与复议机制可以在不突破现有回避规则的前提下弥补上述不足。

第一，在竞争性强的项目评审中引入“陪审制度”。对多个团队进行择优遴选时，允许各方团队推荐1-2名技术人员，作为无投票权的代表列席对手方的答辩环节，在质询环节向竞争对手提出实质性技术问题，便于评审专家通过观察双方的问答更清晰地判断各申请方案的优劣，还能有效遏制申请团队做出不切实际的承诺。此外，对于重大战略性专项，可允许承担指南编制任务但与申请团队不存在利益冲突的专家以列席身份参与立项评审；为避免对评审专家的独立判断造成干扰，指南编制专家应在全部评审专家完成独立打分后，仅就项目方案与专项战略目标、技术路线的一致性提交书面意见，供管理部门参考，不参与打分，亦不影响评审结果的效力。 

第二，建立面向重大争议评审结果的独立复议机制。当出现业内公认的、存在重大争议的评审结果时（例如，至少三名院士联合实名提出异议），应启动复议程序，由管理部门另行组织更高层次的独立专家组进行二次评审。复议机制不仅能为修正一次性评审中可能出现的重大失误提供纠偏渠道，其存在本身也能对参与评审的专家形成一种“威慑”，促使其在评审过程中更为审慎。

4. 构建信任导向的科学文化 

推动国家科技计划中专家回避制度的管理理念从“防弊为主”向“防弊与兴利并重”转变。 

第一，建立科研管理人员的尽职免责机制，对于严格按照规定程序开展专家抽取、回避审查和意见征询的管理者，即便出现个别回避情形的遗漏也不应追究个人责任，减轻管理人员因过度谨慎而“一刀切”回避的倾向。 

第二，在防范利益输送的同时，科研管理部门应充分尊重科学共同体的专业判断能力，定期公开表彰公正、专业、负责的咨评专家，提升专家参与国家科技计划项目管理工作的荣誉感。

第三，大力弘扬科学家精神，加强职业伦理教育，将“如实申报利益冲突、主动申请回避”纳入科研诚信教育的基本内容，引导专家将参与国家科技计划的项目管理视为对国家科技事业的责任担当，自觉抵制“圈子文化”与“人情请托”。

注：本文来自《中国科技论坛》2026年第8期，原标题《重大科技计划的专家回避制度研究————以国家重点研发计划为例》，《知识分子》刊发时略有删节。该项目为国家自然科学基金委员会高技术研究发展中心战略研究课题“国家重点研发计划项目管理中专家咨询作用机制研究”（2025ZLYJ0301）。作者均来自北京大学政府管理学院，第一作者李芳薇为博士后，刘燚飞为博士生，通信作者顾超为助理教授。

参考文献：