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不必“提头来见”,美国政府治理空气污染启示录

 
引言
 
上两期文章分别讨论了科学研究、美国法制建设与空气污染治理的话题。谈论到美国的空气污染治理,不能离开其政府的角色和发挥的作用。谈到政府的角色,也不禁让人想起中国一位前市长在治霾方面“提头来见”的决心。那么,美国政府是如何执行法律治理空气污染的?美国政府的联邦制结构对其应对空气污染产生怎样的影响?美国国家环保局治理空气污染有什么妙招?
 
撰文|底   骞(哈佛大学公共卫生学院环境健康系博士生)
审稿|范智华(美国环保局科学指导委员会委员)
责编|程   莉
 
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一、联邦与州的互动——从“各人自扫门前雪”到“全国上下一盘棋”
 
美国是一个联邦制国家。每个州让渡一部分权力给联邦政府,但是仍拥有治安权来管理内部事务。在美国治理空气污染的历程中,可以观察到联邦和各州在积极互动,寻找彼此合适的位置。
 
空气污染通常不会局限于一个地区,而是会在各个州之间互相传输。在治理跨境传输的空气污染时,单个州政府的权力就会鞭长莫及,联邦政府的作用则在其中至关重要。例如,在1907年,田纳西州铜业公司在靠近佐治亚州边界的地方新建了三个冶炼厂,排出的二氧化硫废气让当地和临近的佐治亚州居民苦不堪言。佐治亚州政府替居民向最高法院提交诉讼,要求田纳西州铜业公司停止排放废气,最终胜诉[1]。这几乎是第一例跨境空气污染诉讼案例[2]。但是,之所以采取向联邦法院发起诉讼这种低效率方式,是因为缺乏联邦机构统筹全局治理空气污染。
 
直到1970年代,美国治理空气污染的努力都是“各人自扫门前雪”,处于各地自发性和零星的状态。1970年12月,时任总统尼克松把各个政府部门负责环保的职能整合到一起,建立了“美国国家环保局”,从此形成“全国上下一盘棋”的合力治理空气污染模式。
 
此外,美国国家环保局的活动,也需要限定在联邦地方的权力框架下。由于各州拥有治安权,联邦政府不能越俎代庖,无权治理每个州境内的空气污染问题,所有活动必须要以州政府为主体展开。《清洁空气法案》提出的具体做法是,每个州因地制宜制定“州执行计划”,阐明地方层面、州层面和联邦层面的具体行动,如何控制排放,以达到全美空气质量标准。州执行计划提交给国家环保局审核,环保局具有批准或者否决权[3]。这一“联邦-各州”的互动模式延续至今。但这种模式也有缺陷:每个州需要对每种污染物(例如臭氧、细颗粒物、二氧化氮等)分别制定“州执行计划”,从而导致行政过程的重复和繁琐低效。但是在美国现有政治体系下,这一互动模式很难改变。
 
美国国家环保局制定的全美空气质量标准只是一个最低标准,各州可以制定更加严格的空气质量标准。例如,对于可吸入颗粒物(PM10)和臭氧的某些指标,加利福利亚州制定的地方标准比全美标准更加严格。另外,《清洁空气法案》把加利福利亚州作为一个“试点”,特许它制定自己的机动车排放标准。
 
加利福利亚州在治理空气污染当中处于领头羊地位,这与其历史上遭受的严重空气污染分不开。加利福利亚州的洛杉矶市曾发生臭名昭著的光化学烟雾事件。正是其历史上严重的空气污染事件,联邦政府特许其制定更严格的治理空气污染的法规。加利福利亚州政府也推动了一系列配套政策和项目,走在治理空气污染和可持续发展的前沿,例如推广“零排放”机动车,大力推广电动汽车,建立二氧化碳排放交易市场等。加利福利亚州在清洁空气上的探索形成了一定示范效应。缅因州、马塞诸塞州和纽约州也见贤思齐,先后采纳加利福利亚州的机动车排放标准,呈现良性发展局面。
 
二、总统的领导——“老大重视就不难”
 
我们普遍认为美国是一个法治国家。但是在治理空气污染时,美国的“人治”特点非常突出。所谓“老大难,老大重视就不难”,美国的空气污染治理乃至环境保护的关键,在于谁当总统。
 
1970年,时任总统尼克松建立美国国家环保局的时候,没有通过国会法案,而是通过总统的行政命令[4]。这主要是和当时面临的政治阻力有关,尽管当时环保呼声很高,但是通过国会法案建立“环保部”难度太大,而通过总统的行政命令建立“环保局”难度会小很多。这意味着环保局不是美国政府的一个“部”而只是一个“局”,一字之差,却导致了环保局的尴尬处境:环保局的长官无法列席内阁会议,其行政命令的等级低于国会法案;后续总统甚至可以废除尼克松总统建立环保局的行政命令。
 
环保局在其建立之后的将近半个世纪里,都受到在任总统的直接影响。里根当政时期,美国国家环保局的经费减少超过20%。之前的卡特政府时期颁布的环保法规遭到推迟实施或者废除。里根政府还以减轻企业负担为由,反对控制酸雨。在各种争议和压力下,大批环保局雇员“自愿”和被迫辞职[5,6]。
 
之后的老布什总统,虽然身为共和党,却扛起环保的大旗,其任内通过了二氧化硫的排污权交易项目,为控制酸雨奠定了基础。他甚至还试图把“环保局”升级为“环保部”,但是因为政治阻力作罢[7]。而小布什当政时期又出现历史性倒车,不仅阉割了《清洁空气法案》当中一些重要条款,而且还拒绝签署旨在减少二氧化碳排放的《京都议定书》。到了奥巴马时期,钟摆又摆向另一个方向,奥巴马留下了多项和清洁空气有关的“政绩”,包括限制发电站的污染排放,减少来自天然气和石油的污染,制定更加严格的机动车油耗和排放标准等。
 
特朗普上台后,奥巴马的环保政绩遭到厄运。例如,2017年6月,特朗普领导下的环保局宣布暂缓执行奥巴马时期拟定的一项治理空气污染的政策[8]。同时,特朗普意图“解散环保局”,“削减环保局30%的经费”等说法不胫而走。环保局的雇员,以及依靠环保局项目的高等院校及科研机构人心惶惶。
 
美国总统在环境议题上的话语权纵然非常重要,但他们并不是绝对意义上的“一言堂”。美国特有的分权制衡体制和联邦-地方结构,决定了总统在环境议题上会受到国会、法院、各州的牵制。例如,今年6月,特朗普宣布退出巴黎协定,在美国国内外引起轩然大波。在加利福利亚州的领导下,全美多个州和多个城市组成了保卫巴黎协定的联盟,承诺将积极应对气候变化,推动可再生能源和其他项目的投资[9],随后更多的城市宣布加入。据最新消息,全美共有350个市的市长宣布将继续捍卫巴黎协定[10]。
 
美国在治理空气污染上不断摇摆,其背后是环境议题逐渐意识形态化。环境问题和环保局成为民主、共和两党角力的战场之一。相较而言,民主党更注重环境保护;共和党虽然也注重环境,但认为应该平衡环保和经济发展以及个人财产权。由于两党在美国日常政治中势均力敌,在一些关键议题上,例如是否有必要推动更加严格的全美空气质量标准,各方角力之战愈演愈烈。
 
就在两党明争暗斗的互相掣肘中,在总统忽冷忽热的个人喜好影响下,处境尴尬的环保局跌跌撞撞地继续着美国的空气污染治理事业。
 
三、环保局的专业科学管理——避免“一刀切”
 
纵观美国治理空气污染的历史,半个多世纪以来呈现出治理队伍专业化、治理手段多样化的特点。在《清洁空气法案》颁布之前,美国各地政府通过土地规划的方式来管理空气污染。例如,通过将某块地区划为住宅还是商业用地抑或是工厂来间接控制空气污染[11]。
 
在1970年版《清洁空气法案》颁布之后的近五十年里,以环保局为代表的美国政府部门发展出了一整套系统详细和专业的治理手段。环保局对于排放源的种类、污染物种类、地区达标情况、技术类型有了细致分类,每一类还有子类进行精细化管理。例如:
 
1、对于排放源,环保局将其分为移动排放源(例如机动车)和固定排放源(例如发电站)两类;
 
2、对于现有汽车的排放管理,通过年检的方式进行,根据不同汽车载重进行分类管理;
 
3、对新生产的汽车执行平均油耗标准(CAFE),而且提前若干年规定需要达到的每加仑里程数。除此之外,对于诸如柴油发电机、除草机、飞机等等,环保局都有特殊的规定。
 
4、对于固定排放源,环保局把其分为已有排放源和新排放源(包括改建的排放源),采用“老人老办法,新人新办法”,分别执行不同的排放技术标准。
 
5、根据各个地区空气质量是否达标,环保局把全美分为“达标地区”和“不达标地区”。对于达标地区,执行“预防严重恶化”条款,防止空气污染问题死灰复燃;对于不达标地区,则采取一定的惩罚措施。
 
6、对于大气污染物,环保局把其分类为大气标准污染物和有毒污染物两类;对于标准污染物制定一级和二级空气质量标准,分别用于保护人类健康和生态环境(例如,地表臭氧对于森林和农作物有害,而臭氧的二级空气质量标准则对此起到保护作用);对于有毒污染物则设置排放标准[12]。
 
环保局对于计算机模拟手段的运用,是体现其管理水平科学化及专业化的关键指标。为了指导空气污染治理,环保局在超级计算机上使用空气污染模型模拟的手段,预测需要达到空气质量标准的减排幅度。对于空气质量未能达标的地区,环保局首先搜集这一地区的地表污染排放数据,包括各种固定排放源的位置和排放量,估计机动车排放量;然后,环保局使用专门的空气污染模型,模拟污染物排放以及在大气中的传输的过程,计算大气中污染物的浓度;在此基础上,再反推确定达到空气质量标准排放源需要减排的幅度。这样就让最后的减排决策有了科学依据,而非是决策者的拍脑袋,避免了强制关停等“一刀切”的做法(图1和图2)。
 
此外,美国国家环保局的相关工作人员的高专业水平,使环保局对工业企业的管理更加科学合理。例如,1970年版《清洁空气法案》规定1975年新生产的汽车污染物排放要减少90%。当时汽车生产商都不确定这一目标能否达到,但是美国国家环保局信心满满,原因在于环保局已经依托一流水平的专家,对各种发动机技术进行了全面科学的评估。评估结果认为:当时的催化转化技术去除污染潜力巨大,经过改进即可达到减排目标。正是高水平的专家队伍,让环保局对工业企业的具体情况心中有数,确保了1970年既定减排目标的最终达成[13]。
 
但是这种精细化的管理,也会带来在技术指标上过度纠缠,和工业企业钻空子的问题。例如,环保局对于“新排放源”和“改建的排放源”采用较严格的排放技术标准,对于“已有的排放源”的要求就相对宽松。而如何区分“改建的排放源”和“已有的排放源”不仅是一个技术难题,也是政治和法律上的重要问题。有些工业企业认为,仅仅对排放源进行小规模改造,就应该算在“已有的排放源”里面,从而试图巧妙规避严格的排放技术要求;但是环保团体却认为应该归入“改建的排放源”,执行严格排放标准。最终,在奥巴马政府时期有了新的规定,只要25%的生产能力有了改变,则不再视为“已有的排放源”,需要归入“改建的排放源”执行严格排放标准。
 
四、对中国的启示
 
美国治理空气污染的历程中,环保局的作用功不可没,它协调各州行动,并监管督促各州执行贯彻联邦制定的治污法规。对于空气污染这种区域性的环境问题,中央政府理应发挥全局性的关键作用。但由于是联邦制政体,美国中央政府督促各州治理空气污染的手段受到限制,他们可以否决州提交的治理空气污染的执行方案,或者代替其制定方案,减少其高速公路的资金[14],仅此而已。联邦政府根本无权因治污不力对州或者地方官员进行追责或者撤职。
 
在中国国情之下,中央政府对于省以及地方的管理权限更大。这样的政府结构,能够帮助中国更快更有效地治理空气污染。相对于美国,中国在治理空气污染上有无可比拟的组织优势。例如,某地官员因治理污染不力被究责甚至免职的新闻屡屡见报,这在美国是不可想象的。另外,中国幅员辽阔,一个强有力的中央政府统筹治理空气污染,是中国得天独厚的条件。对于长距离传输的空气污染问题,中央政府可以在国境内用国内法规解决;而不用像欧洲治理莱茵河污染或者中东治理沙尘暴一样,必须纳入国际协商建立跨国合作平台,才能得以解决。此外,和美国国家环保局的尴尬地位相比,中国2008年将环保总局提升为环保部的改革举措,使得环保部门的地位与权力有效提升,这都是中国相较于美国,更有潜力有效治理空气污染的优势所在。
 
空气污染物在大气中停留时间相对短,控制主要排放源就能行之有效立竿见影。只要大力治理空气污染,昔日饱受空气污染困扰的地区,也能成为治理空气污染引领可持续发展的先驱。环境经济学领域有一个词叫做“加利福利亚效应”,代指不同地区的立法者最终采纳严格的环境标准的现象[15]。加利福利亚州是这样一个具有启示意义的先例,它推广自己严格的排放标准,成为治污界的示范先驱。类似地,如今饱受空气污染之苦的京津冀地区,可以成为实践严格排放标准的试验田。
 
参考文献
[1] Georgia v. Tennessee Copper Co. 206 U.S. 230 (1907)
[2] Merrill, T.W., 1996. Golden rules for transboundary pollution. Duke LJ, 46, p.931.
[3] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.
[4] Richard Nixon: "Special Message to the Congress About Reorganization Plans To Establish the Environmental Protection Agency and the National Oceanic and Atmospheric Administration," July 9, 1970. Online by Gerhard Peters and John T. Woolley, The American Presidency Project. http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=2575
[5] Cameron Lynch in W&M Env. Law Review, vol. 26 #1, p.222
[6] Kurtz, H. 1983. Five EPA Officials Resign. The Washington Post March 26, 1983. Accessed at: https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1983/03/26/five-epa-officials-resign/07cd1b64-0574-456b-b835-10574960dd36
[7] Robin Bravender. 2014. Another Earth Day, and still no Cabinet status for leading U.S. enviro agency. Accessed at https://www.eenews.net/stories/1059998242
[8] Timonthy Cama, 2017. EPA delays Obama air pollution rule by one year. The Hill. Accessed at http://thehill.com/policy/energy-environment/336663-epa-delays-obama-air-pollution-rule-deadline-by-one-year
[9] Halper, E. 2017. A California-led alliance of cities and states vows to keep the Paris climate accord intact. Los Angeles Times June 2, 2017. Accessed at http://www.latimes.com/politics/la-na-pol-paris-states-20170602-story.html
[10] Walker, A. 350 mayors adopt Paris climate accord after U.S. pulls out (updated). Accessed at: https://www.curbed.com/2017/6/1/15726376/paris-accord-climate-change-mayors-trump
[11] Reitze, A.W., 2001. Air pollution control law: compliance and enforcement. Environmental Law Institute.
[12] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.
[13] Gerard, D. and Lave, L.B., 2005. Implementing technology-forcing policies: The 1970 Clean Air Act Amendments and the introduction of advanced automotive emissions controls in the United States. Technological Forecasting and Social Change, 72(7), pp.761-778.
[14] National Research Council, 2004. Air quality management in the United States. National Academies Press.
[15] Vogel, D., 2009. Trading up: Consumer and environmental regulation in a global economy. Harvard University Press.
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