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美国退出《巴黎协定》的负面冲击和正向效应

导语
 
特朗普宣布退出《巴黎协定》,不会对“巴黎气候进程”带来颠覆性的破坏,反而可能有助于增进国际气候进程的其他引领者、中坚者、协力者和参与者的共识,强化立场。
 
不论特朗普退与不退,《巴黎协定》所规定的进程不可能一帆风顺,不可能毫无阻力、毫无悬念、毫无困难地实现目标。中国作为全球气候治理的引领者,不必自我拔高去充当主导者,也不必自我降格以求随大流。
 
撰文|潘家华 (中国社会科学院城市发展与环境研究所所长)
 
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全球应对气候变化行动回顾
 
气候变化问题,因科学事实而缘起,因国家利益而纷争,因国际政治而彷徨。
 
1992年世界主要国家达成全球共同应对气候变化的《联合国气候变化框架公约》,历经“自上而下”速减低碳之1999年《京都议定书》模式“零和博弈”无赢结局的困惑,随后从巴厘岛会议的多轨并行到2009年《哥本哈根协议》 “三轨合一” 的功亏一篑,最终到2015年达成“自下而上”的广泛参与、自主贡献、且行且调整的《巴黎协定》无输导向行动,终于迎来全球气候治理的革命性突破。
 
 
相对于《京都议定书》历时8年坎坷而残缺不全的生效,《巴黎协定》不到1年时间即满足生效条件而进入实施阶段。
 
三轨合一
 
——2007年,印尼巴厘岛的联合国气候会议就《京都议定书》第二承诺期谈判明确京都缔约方发达国家、非缔约方发达国家和发展中国家气候行动等内容,即“三轨并行”的谈判,继而在2009年哥本哈根气候会议上形成一揽子的《哥本哈根协议》,但《哥本哈根协议》并没有获得通过即夭折了。然而,哥本哈根谈判达成的“三轨合一”的法律构架,得以在《巴黎协定》中传承并强化。
 
而2017年6月1日,特朗普终于明确宣布退出《巴黎协定》。尽管国际社会已经有足够的心理预期,但还是引发了世界对《巴黎协定》所启动的“巴黎气候进程”的普遍担心。
 
 
《巴黎协定》仍会继续,不可逆转
从《巴黎协定》所规定的“巴黎机制”看,其特点在于“稳”,没有急于求成的强制目标,没有针对不作为的惩罚要求。
 
▪ 远景目标——相对于工业革命前不高于2℃,并探讨不高于1.5℃的可能性
▪ 中期目标——是在21世纪下半叶实现温室气体净零排放
▪ 近期目标——是尽早实现温室气体排放峰值
 
可见,《巴黎协定》的目标是明确的,但实现的时间是具有弹性的。各缔约方对于“巴黎目标”,没有法律约束性的承诺,只有自主决定的贡献。因而,《巴黎协定》作为一个国际法律文件,从执行层面上讲,似乎不存在“存”或“废”的问题,从这一意义上讲,“巴黎气候进程”不可能逆转。
 
“特朗普现象”的存在,表明国际社会需正视挑战,不必“揠苗助长”期望提前实现“巴黎目标”。中国有句民谚,“不怕慢,就怕站”,只要方向明确,步履稳健,久久为功,人类应对气候变化的努力,必将修成正果。
 
负面影响的正能量
 
普遍而言,国际社会看重美国,希望美国能够担当起“带头大哥”的作用,与国际社会一起,推进“巴黎气候进程”;对于特朗普宣布退出《巴黎协定》,人们普遍表现出失望、无奈、困惑,甚至愤怒,但人们所担心的5个负面影响也正是5个正能量所在,对推动《巴黎协定》更加有力。
 
1 对国际政治意愿动摇的担心
 
《巴黎协定》谈判中,中美几度联手,发表联合声明,共同提交批准文书,表现出强有力的国际政治引领作用。
 
负面冲击
 
尽管美国在《巴黎协定》排放格局中的地位相对于“京都时期”有所弱化,但还是历史累积的温室气体第一排放大国、当前乃至于今后相当长一段时期的第二排放大国。
 
美国在经济上和军事上的绝对强势地位,也不是其他经济体可以简单挑战的;美国的技术优势,在全球处于总体的领先地位。因此一旦美国表现出动摇,人们自然认为这是全球应对气候变化国际政治意愿的弱化。
 
《巴黎协定》谈判中美联手
 
——2014年,北京APEC会议期间,中美两国政府发表联合声明,随后在2015年纽约联合国峰会上,中美两国元首再度发表联合声明,强烈推进《巴黎协议》的达成;2016年9月,中美两国首脑在杭州20国集团(G20)峰会期间,共同向联合国秘书长递交批准文书,促成《巴黎协定》的生效实施。
 
 
在气候变化谈判中,美国是“伞形集团” 的“首席代表”,那么“伞形集团”其他成员国(如日本、澳大利亚、加拿大)是否也会如同“京都气候进程”一样,步美国后尘?
 
正向效应
 
在2017年5月的G7峰会、6月的G20峰会上,关于气候变化和《巴黎协定》,与会国形成泾渭分明的6对1、19对1格局,美国的“特立独行”,并没得到任何“盟友”的点赞和参与,表明美国退出的孤立和世界团结推进“巴黎气候进程”的状况。
 
伞形集团(Umbrella Group)
 
——是一个区别于传统西方发达国家的阵营划分,用以特指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团,具体是指除欧盟以外的其他发达国家,包括美国、日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、挪威、俄罗斯、乌克兰。因为从地图上看,这些国家的分布很像一把“伞”,也象征地球环境“保护伞”,故得此名。这些国家多拒绝参与谈判《京都议定书》第二承诺期的目标。
 
2 对气候资金缺口的担心
 
负面冲击
 
应对气候变化需要资金,发达国家可以自筹或依靠市场,而广大的发展中国家,尤其是欠发达国家、内陆发展中国家和小岛屿发展中国家,发展水平低,气候脆弱性强,资金内生能力弱,资金对外依存度大。一旦美国作为最大的发达国家明确退出,《巴黎协定》所预期的全球应对气候变化的资金缺口,必将阻碍“巴黎气候进程”。应该说,这一担心是现实的,真实的。
 
正向效应
 
也许资金没那么重要
 
然而,如果换一种视角考察一下,会发现资金本身并没有那么重要。1992年巴西里约联合国环境与发展大会上,发达国家表示其国际发展援助支出不低于其国内生产总值的0.7%。事实上,除了极少数经济体量较小的北欧国家外,体量较大的发达国家没有一个兑现其政治承诺。
 
求人不如求己
 
中国实现联合国千年发展目标,并没有依靠多少来自发达国家的援助。而且,即使是气候变化资金承诺兑现,也不可能满足发展中国家应对气候变化的巨额需求。
 
在这种情况下,特朗普的退出,正好给了犯有“资金依赖症”的国家和人们一记猛棍,使他们开始认同“丢掉幻想,脚踏实地,撸起袖子,行动起来”。
 
3 对美国不作为的担心
 
负面冲击
 
美国经济体量大、人均碳排放高,如果美国不采取减排行动,必然会对“巴黎目标”产生巨大的负面影响。事实上,特朗普不仅拒绝提供支持国际应对气候变化的资金,对美国国内的减排,也废除了许多积极政策,减少了联邦政府的经费支出。影响是显然的。
 
正向效应
 
然而,如果我们实际考察美国的历史与现实,担心自然会消解。
 
从历史而言,美国退出《京都议定书》后,实际上仍然在低碳的道路上前行,总量和人均水平均处于下降通道。美国从20世纪90年代的人均碳排放二氧化碳超过20吨/年,已减少到2016年的人均不足16吨/年。这一趋势是必然的,不会因为简单的某些政策调整而终止。
 
从现实而言,低碳是大势所趋,是竞争力所在。美国的地方政府和企业部门不可能主动放弃其优势的竞争地位。从对特朗普退出《巴黎协定》的反应看,许多美国地方政府和企业表示仍会继续低碳行动。
 
 
4 对可能滞缓低碳技术进步的担心
 
负面冲击
 
研发投入具有时滞效应,也具有不确定性。因而,许多国家在财政预算中拿出一定比例的额度,用以支持低碳技术的研发和补贴。例如风电、光伏发电的上网电价、纯电动汽车的补贴、低碳建筑的政策优惠等,对于低碳技术的研发和推广应用,起到了“四两拨千斤”的良好效果。如果美国联邦政府消减支持研发的财政投入,则可能滞缓低碳技术的演进。
 
正向效应
 
但从某种角度上,政府的财政投入,多“有心栽花花不活”,而企业的自主研发,则“无意插柳柳成荫”。美国的特斯拉纯电动汽车,并不是靠政府财政研发投入推出的。《巴黎协定》目标所给出的巨大的市场预期,已经形成一只巨大的“看不见的手”,指挥着投资商、企业家和社会,大力投入低碳技术。
 
5 对全球气候治理领导力缺失的担心
 
负面冲击
 
冷战结束后,美国一国独霸的单极世界给国际社会造成一种心理预期,“国际社会需要美国的领导,需要美国主持国际事务。”在世界银行、国际货币基金组织以及世界贸易组织等世界经济组织中,美国的话语地位显然是强势的。
 
人们在意美国,是因为美国的强势。但是,这种格局在变化。
 
美国的能源消费处在下降通道
 
世界能源的消费格局中,美国从20世纪70年代占世界总量的29%到现在的16%;美国占世界总产出的份额,也从20世纪60年代的40%下降到2016年的25%左右:处在下降通道。
 
新兴经济体在上升
 
而同期能源消费占比,中国则从7%上升到23%,占世界总产出的比重也从不足5%提升到16%左右。新兴经济体在世界的地位,处于上升通道。这样,不论中国、印度等新兴经济体是否已做好准备,都被推到了全球治理的前台。
 
正向效应
 
中国、印度等新兴经济体虽不可能取代美国,但与欧盟和其他发展中国家一起,也会表现出责任担当,不会让“巴黎气候进程”停滞不前,更不会自行终止“巴黎气候进程”。
 
针对特朗普要重新谈判的表示,欧盟主要国家领导人一口回绝,绝不重新谈判,中国、印度等新兴国家立场坚定,维护《巴黎协定》。因而,国际气候治理架构会进一步强化而不是弱化。
 
中国应积极引领,有限担当
 
由于中美在促成《巴黎协定》的谈判和生效方面的努力,一方面使得国际社会包括美国官方在内的声音呼唤中国填补美国退出留下的空缺;另一方面,中国国内也有许多声音认为美国退出给了中国机会,中国应当仁不让,担当全球气候治理领导者的角色。而笔者认为,中国应发挥“积极引领,有限担当”的角色。
 
为何中国要积极扮演这种角色
 
关于领导者角色,首先要有一个明确的界定或理解。领导者具有垄断地位、主导地位、引领地位、贡献地位、参与地位等多种层次。“冷战”期间美苏争霸,竞争主导权;“冷战”结束后的单极世界,美国具有相当程度的垄断地位。
 
显然,中国不具备“超级大国”的地位和思维,但是立场坚定,贡献有力,走在前面,具有引领者地位。这也就意味着,中国的领导者地位,不会是去主导,更不会寻求垄断。
 
即使是经济、政治、军事具有垄断和主导地位的国家,在国际事务中没有也不可能承诺资金、技术和“大跃进”式的减排目标,中国没有这个能力,也没有必要在资金、技术上填补美国退出留下的空缺。
 
中国作为气候进程引领地位的领导力,可以借鉴美国,授之以道为要,授之以渔次之,授之以鱼再次。授之以鱼,主要是宣介“鱼”的存在和机遇。授之以渔,主要是传播捕“鱼”的方法。授之以道,主要是开导转观念、转方式、自主创新。
 
中国改革开放后的工业化、城市化进程,并不是靠发达国家的经济援助实现的,实际上,发达国家的无偿援助十分有限。真正推进中国经济发展的,是改革,是市场。
 
因此,给钱给物只能是少量的、次要的;关键是价值理念和市场机制的构建。即使对于发达国家,《巴黎协定》也没有明确规定有法律约束意义的“绝对”担当。不论是减排目标还是资金贡献,不仅具有资源属性,而且具有市场属性。例如资金,就包括了私营企业的参与和贡献。
 
国际社会和美国国内所作出的反应表明,美国退出《巴黎协定》产生的负面冲击,继而带来的却是正向效果。推进“巴黎气候进程”,中国的引领地位不可或缺,但也不可急于求成,只能有限担当,顺势作为。
 
巴黎协定
 
《巴黎协定》是2015年12月12日在巴黎气候变化大会上通过、2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定,该协定为2020年后全球应对气候变化行动作出安排。中国全国人大常委会于2016年9月3日批准中国加入《巴黎气候变化协定》,中国成为第23个完成批准协定的缔约方。
 
 
文章节选改编自:
潘家华. 负面冲击正向效应—美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》的影响分析. 中国科学院院刊, 2017, 32(9): 1014-1021.
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