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火山喷发之外:全球气候谈判中,小岛国艰难前行

气候变化是一个全球性问题,需要全球所有国家做出反应,而气候融资是其中关键 | 图源:pexels.com

导  读

近日,南太平洋岛国汤加发生了一次猛烈的火山喷发,使这个仅拥有10万人口的岛国备受关注。事实上,此前更长的一段时间,作为小岛屿国家联盟的一员,汤加的自然威胁更多来自气候变化。小岛屿国家虽然远离现代工业,但却承受着现在工业活动引发的温室气体对于全球气候系统的负面影响,包括气候变暖、海平面上升、极端天气频发,等等。在全球气候谈判中,它们的声音往往得不到应有的重视,帮助它们提升气候适应性的资金也迟迟无法落实。
 

撰文 | 张瑾

责编 | 冯灏

 

解决气候变化的 “机会之窗” 正在缩小。

 

根据联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)第六次评估报告,地球平均温度已比工业化前水平高出约1.1度。在现有趋势下,世界可能在未来二十年内跨越1.5度的门槛,并在本世纪下半叶初跨越2度。

 

气候变化是一个全球性问题,需要全球所有国家做出反应,而气候融资是其中关键 [1]。

 

01、何  来

所谓“气候融资”,根据世界银行的定义,包含一切低碳转型和气候适应的投融资活动 [1]。其资金可以来源于公共财政、也可能是私人资本,流向可能局限于本地、本国,但在一般语境下,我们强调气候融资的跨国支撑属性,也就是从发达国家向发展中国家的转移。其中,“1000亿美元” 是一个经常被提到的数字。


那么,这一气候资金目标,从何而来?

 

早在20世纪90年代初,世界各国为减少温室气体排放、应对气候变化就已展开交流与合作。《联合国气候变化框架公约》缔约方大会(Conference of the Parties,简称COP)是国际气候谈判的主要平台 [2]。

 

1992年,《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)成为世界上第一个控制温室气体排放、减缓气候变化不利影响的国际公约,是国际合作的基本框架和法律基础。它确立了 “共同但有区别的责任” 这一基本原则,并参考IPCC第一次评估报告 [3],提出该公约的最终目标,是将温室气体浓度稳定在“防止对气候系统造成危险的(人为)干扰的水平”  [4]。

 

但由于该目标的模糊性,此后很长时间内,各国迟迟未就这一目标如何落实达成共识。

 

政客们一直在争论哪些国家更应该为气候变化负责。发达国家常常以年度二氧化碳排放量为标准,指责中国、印度等发展中国家排放了更多的二氧化碳;发展中国家则认为,考虑历史排放,发达国家累计排放了更多温室气体,应该承担更多责任。

 

1997年,《京都议定书》进一步对 “共同但有区别的责任” 做了最初也是最为直接的解读——要求 “所有发达国家二氧化碳等六种温室气体的排放量,要比1990年低减少5.2%”,且为各国设定了量化的目标,而发展中国家不承担有法律约束力的温室气体限控义务 [5]。

 

同时,设定了 “排放交易” “联合履约” 和 “清洁发展机制” 等三种灵活的履约机制,鼓励发达国家用资金和技术换取排放空间。

 

但是,后来的实践证明,《京都议定书》在现实中是软弱、低效且有明显缺陷的尝试 [6]。

 

2010年,坎昆气候会议(COP16)上,发达国家缔约方承诺,“在 2020 年前保证每年共同筹集1000亿美元的目标,以便在有意义的减缓行动和执行的透明度方面满足发展中国家缔约方的需要” [7]。

 

2015年的《巴黎协定》再次明确发达国家在资金和技术上的支持承诺,并以法律形式明确下来。这是国际气候融资的基石,也是国际气候行动协议和合作的基础 [8]。

 

02、进展堪忧

然而,发达国家2020年前的行动并不令人满意。

 

截至目前,发达国家实际提供的资金与目标差距巨大。

 

根据经济合作与发展组织(OECD)的统计,过去六年,由发达国家提供的气候融资远远不能达到1000亿美元目标 [9]。如果各国严格遵守2021年格拉斯哥气候会议(COP26)上各自提出的最新气候资金承诺,这一目标预计也要在2022年或2023年才能实现 [10]。

 

COP26各国新的气候资金承诺 | 数据来源[11]

 

看起来,这些新的气候融资承诺令人欢欣鼓舞。但实际上,目前除了气候融资的必要性达成了共识外,其他方面——关于如何花钱,谁应该收到钱,如何确保有效地使用这笔钱,甚至,对于应该如何衡量,以及什么应该算作气候融资,都几乎没有达成一致 [12]。

 

分歧主要体现在以下三个方面——

 

首先,关于衡量标准,也就是什么应该算作气候融资。

 

世界银行将气候融资定义为 “地方、国家或跨国融资——来自公共、私人和替代融资来源——旨在支持应对气候变化的缓解和适应行动” [1],但对于什么样的资金可算作 “气候资金”,并无统一界定。

 

绿色气候基金的统计按照金融工具的类别将气候资金划分为:赠款(Grants)、贷款(Loan)、股权(Equity)、担保(Guarantee)以及其他类型。整体而言,发展中国家更倾向于没有绑定的捐款,而发达国家则更倾向于有所限制的贷款。

 

当前,关于气候融资较全面的统计数据主要来源于经合组织。在经合组织关于气候融资的年度报告中,统计的捐助国从公共和私人来源 “动员” 的资金宽泛地包括赠款、贷款和出口融资信贷。但即使按照这个标准,2019年各国气候融资的总额也仅为796亿美元,距离1000亿美元的目标还差近200亿。2016-2019四年,总额分别为585亿美元、711亿美元、784亿美元、795亿美元 [14]。年年与目标有差距,而且差距不小。

 

国际援助慈善机构乐施会估计,一旦不计入贷款,2017-2018年的公共气候融资仅为190亿至225亿美元,约为经合组织估计数额的三分之一 [15]。

 

这一分歧也反映在COP26期间。2021年11月3日,在第四次长期气候融资高级别部长级对话上,发展中国家强调充足、可预测、可获得、完全透明的赠款资金的重要性;而发达国家则强调动员社会资本,通过融资、信贷等方式提供资金。

 

这里的矛盾分歧点在于——赠款资金无附加条件;而社会资本一般由基金会、慈善组织、银行等以融资、信贷等方式给到,这意味着被捐助方需要额外支付利息,甚至兼顾盈利的目标。

 

COP26期间,格林纳达、安提瓜和巴布达为代表的小岛屿国家 [16] 还希望为 “损失和破坏” 提供额外资金,以有效地补偿过去200年工业排放温室气体所造成的损害。但从谈判的最终文本——《格拉斯哥宣言》来看,对于可能高达数万亿美元的损害,发达国家并未接受任何承诺承担的表达(甚或是暗示)。

 

其次,关于谁来支付。发达国家尽管集体同意1000亿美元的目标,但并没有就各自应支付的金额达成正式协议。

 

世界资源研究所(WRI)估计,美国应该贡献1000亿美元中的40-47%,但从2016年到2018年,其平均年贡献仅为76亿美元左右;澳大利亚、加拿大和希腊也远未达到它们本应做出的贡献。日本和法国提供的资金尽管超过了他们的应付份额,但是几乎所有的资金都是以偿还贷款的形式提供的,而不是赠款 [17]。

 

整体而言,由于目前没有专门的公平份额(fair share)计算公式,因此也很难明确要求发达国家中谁应该承担多少责任。英国智库海外发展研究所(ODI)最新的研究表明:美国严重落后 [18]。

 

最后,关于资金用途,是用于减缓还是适应。

 

根据《巴黎协定》,气候融资旨在支持应对气候变化的减缓和适应行动。

 

其中,减缓(Mitigation)是指大幅削减化石能源使用,以减缓二氧化碳排放;适应(Adaptation)是指积极应对气候变化带来的灾害,以最大幅度地适应或降低人类受到的损害 [19]。气候减缓项目需要大规模投资可再生能源、新能源、新型基础设施建设等,以直接削减二氧化碳排放;气候适应项目也需要大量的财政资源,以增强国家或城市抵御气候灾害的能力等。

 

发展中国家每年需要700亿美元来支付适应成本,到2030年,这一数字将达到1400亿至3000亿美元 [20]。而2019年的气候融资中,只有200亿美元用于适应,不到减缓项目资金的一半。绿色气候基金的项目追踪器也呈现出相似的数据——截至目前,气候资金总额为371亿美元,62%的资金用于减缓,仅有38%的资金由于适应 [21]。显然,这会进一步削弱多数发展中国家、贫穷国家参与全球气候行动的积极性。

 

《格拉斯哥气候公约》中指出,“敦促发达国家缔约方,到2025年将其用于支持发展中国家缔约方适应气候变化的资金,在2019年的水平上增加一倍”,但尚未形成明确的行动计划 [22]。

 

发达国家更偏爱减缓项目,不仅是因为这类项目的成果可以量化,还因为发达国家对 “温室气体排放绝对量减少” 的需求大于发展中国家。

 

发达国家已经走完工业化历程,本国经济的发展已基本可以与化石能源、高能耗工业等脱钩,因而更希望资金用于全面减少二氧化碳,以此降低本国受到的温升威胁;但是发展中国家经济底子薄,还需要在本国经济发展和温室气体减排之间寻找平衡,因此,发展中国家更需要适应资金。

 

减缓和适应之间不平衡的另一个原因是,气候资金越来越多地以贷款而不是赠款的形式提供。如前分析,因为适应气候变化的项目几乎没有办法带来盈利——给最穷的国家修建坚固的房屋,并不会带来足够的资金回报。发达国家和发展中国家的需求存在根本矛盾,这也导致目前大量的气候融资都投向了中等收入发展中国家,投向了新能源汽车、太阳能发电等具有投资回报率的减缓项目,而非那些最脆弱、最贫穷的社区。

 

03、新机遇

 

2019年开始的新冠疫情极大地改变了国际气候融资的背景。它导致了第二次世界大战以来最具破坏性的人道主义和经济危机,对新兴市场和发展中经济体的影响尤其严重。

 

截至2020年9月,54%的低收入国家被认为处于债务困境或债务困境的高风险中,这一趋势可能会持续 [23]。疫情还加剧了许多气候脆弱中等收入国家的债务压力。

 

世界需要同时应对新冠疫情和气候变化,极大地压缩了气候融资的可能空间。各国财政支出重点放在公共卫生等领域,使得气候融资的中长期前景更不确定 [24]。

 

但也没有那么悲观,新的机遇就在当下。新冠后的经济复苏面临迅速、大规模的重组,为气候行动提供了难得的契机。从各国的复苏计划中可以看出,加速向低碳和气候适应型基础设施过渡,兼顾经济恢复与气候变化应对已成为各国的政策共识。这需要整个金融体系的根本转变,也需要私人融资的大幅增加。 

 

按照绿色气候基金的统计,全球私营部门管理着超过210万亿美元的资产,但其中只有很小一部分专门用于气候投资 [27],迫切需要调动这一部分资金的积极性,参与应对气候变化。
 

目前而言,私营部门的大量投资仍在流入传统高碳行业,而用于适应或转型的项目,则备受冷落 [25]。此外,私人资金在部门和地理上仍然高度集中于发达国家 [26]。

 

可以改善的方向有很多。例如,建立更完善的环境、社会和治理投资监管框架,以鼓励和增强投资者的信心;加强气候风险和脆弱性数据披露,以明确环境、社会和治理投资的方向;加强第三方气候基金管理组织的透明性,提高管理效能,为私人基金投资气候变化提供可靠的平台,等等。

 

而需要尽快普及的共识只有一个:对于私人投资来说,未来每一笔都要考虑气候变化。 


作者简介

张瑾,清华大学公共管理学院博士生,郑州大学能源-环境-经济研究中心 特聘副研究员

 

参考文献及文中注释:

1. https://www.greenclimate.fund/about2. COP是“Conference of the Parties”的缩写,全称联合国气候变化框架公约缔约方大会。联合国气候变化框架公约(UNFCC)是世界上第一个旨在控制温室气体排放、减缓气候变化给人类带来不利影响的国际公约,确立了国际社会在气候变化问题上进行合作的基本框架。自该条约于1994年生效以来,每年都举行一次COP,评估公约实施的进展与机制,并讨论如何向前推进行动。

3. https://www.ipcc.ch/report/climate-change-the-ipcc-1990-and-1992-assessments/

4. https://unfccc.int/process-and-meetings/the-convention/what-is-the-united-nations-framework-convention-on-climate-change

5. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zxft/zxft8/2009-08/24/content_1515035.htm

6. https://carbonmarketwatch.org/2017/04/18/press-statement/

7. https://unfccc.int/sites/default/files/resource/docs/2010/cop16/eng/07a01.pdf

8. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).

9. OECD (2021), Forward-looking Scenarios of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2021-2025: Technical Note, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a53aac3b-en.

10. https://www.ft.com/content/d9e832b7-525b-470b-89db-6275853315dd#7637025

11. https://www.bbc.com/news/57975275

12. https://www.washingtonpost.com/climate-environment/interactive/2021/glasgow-climate-pact-full-text-cop26/

13. https://unfccc.int/topics/climate-finance/the-big-picture/introduction-to-climate-finance

14. OECD (2021), Forward-looking Scenarios of Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries in 2021-2025: Technical Note, Climate Finance and the USD 100 Billion Goal, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a53aac3b-en.

15. Carty, T., Kowalzig J. & Zagema, B. Climate Finance Shadow Report 2020 (Oxfam, 2020).

16. 格林纳达:呼吁制定具体步骤以实现“2025 年之前”的集体目标,这对小岛屿发展中国家在适应和损失与损害方面尤为重要。在适应方面,主要障碍是缺乏资金,因此需要对资金来源的规模和范围进行确定。强调损失和损害专用资金不再是理论上的讨论,而是当前切实需要的。安提瓜和巴布达:1000 亿美元的目标是对富裕国家是否真诚应对气候变化的“严峻考验”。由于这些发达国家的挥霍行为,我们不是要求施舍,而是要求赔偿损失,那些排放这种碳,并导致气候事件的人应该付出代价。

17. Bos, J. & Thwaites, J. A Breakdown of Developed Countries’ Public Climate Finance Contributions Towards the $100 Billion Goal (World Resources Institute, 2021).

18. Colenbrander, S., Cao, Y., Pettinotti, L. and Quevedo, A. (2021) A fair share of climate finance? Apportioning responsibility for the $100 billion climate finance goal. ODI Working Paper. London: ODI (www.odi.org/en/publications/a-fair-share-of-climate-finance-apportioningresponsibility-for-the-100-billion-climate-finance-goal).

19. https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2021/09/climate-change-what-is-mitigation-and-adaptation-behsudi-basics.htm

20. United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2020 (UNEP, 2020).

21. https://www.greenclimate.fund/projects/dashboard#

22. https://www.bbc.com/news/57975275

23. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).

24. Naran, B. et al. Global Landscape of Climate Finance 2021 (Climate Policy Initiative, 2021).

25. 全球60家最大的商业和投资银行在2016年至2020年期间向化石燃料投入了总计3.8万亿美元,这一数字预计还会增加。https://media.business-humanrights.org/media/documents/Banking-on-Climate-Chaos-2021.pdf

26. Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020).

27. https://www.greenclimate.fund/sectors/private

 



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