财新传媒
位置:博客 > 知识分子 > 法学家季卫东:疫情防控政策的平衡度该如何把握?

法学家季卫东:疫情防控政策的平衡度该如何把握?

疫情防控政策的平衡度该如何把握?| 图源:pixabay.com

导读

2020年新冠疫情暴发半年后,上海交通大学文科资深教授、中国法与社会研究院院长季卫东曾在《中外法学》撰文,从风险社会、监视社会以及衰退社会三种视角考察和比较新冠病毒传染病防控的不同模式,探讨了疫情防控社会结构、个人权利保障、风险沟通以及问责机制等关键性问题。

中国经过早期的战役式防控和近两年常态化防控考验,取得了重大战略性成果。但是,当新冠病毒变异株OmicronBA.2席卷国内多个城市,国内疫情防控遭遇新的挑战。进入4月,吉林和上海疫情仍处于发展阶段,广东、江苏、浙江、北京等地出现本土病例。据国家卫生健康委员会官方网站 [1],4月11日0-24时,吉林新增本土病例171例,本土无症状感染者598例,上海新增本土病例994例,本土无症状感染者22348例,防控形势严峻。

在疫情已经常态化且病毒不断变异可能带来新的不确定性背景下,《知识分子》邀请季卫东教授,再次分析不确定性危机下的防控治理困境、风险沟通与社会权利保障等关键性问题。

他指出,如何把握适当的平衡度,始终是疫情防控的一大难题,应该尽量避免长官意志支配和强制命令的做法,尊重科学,注意比较和借鉴其他国家的成功经验,充分发挥专家在理性抗疫、充分沟通方面的作用。

他认为,新冠疫情的封锁式防控使割据突然成为现阶段社会日常生活的特征,需要发挥社会组织的作用,如果不敢或不愿让社会自治组织发挥作用,一切按照长官意志行事,就很容易流于简单粗暴、各种举措也很容易脱离实际情况。

他最后建议,疫情防控决策方面的程序正义,要容许不同意见交锋,让具有充分专业知识的人员具有话语权,为理由论证提供充分的制度保障。

季卫东,现为上海交通大学文科资深教授、上海交通大学中国法与社会研究院院长、人工智能治理与法律研究中心主任、计算法学与AI伦理中心主任、日本研究中心主任。

 

疫情防控政策的平衡度该如何把握?

 

1、从疫情防控政策的制定来说,政府和普通民众的视角和立场是非常不同的。受政策影响最深的人并没有决策权,可能连发言和传递信息都非常困难。在此情况下,如何避免或减少防疫政策对于普通人的冲击或损失?

 

季卫东:新冠病毒疫情的有效防控方法之一是扩大人与人之间的距离,接触频度大幅减少。限制感染者活动范围的隔离(quarantine)、把感染者禁闭在一定空间的隔绝(isolation)以及城市封锁(lockdown)一般被认为是容易见效的方法,但是,经济势必受到非常大的限制和打击,造成负增长和民生困境。不言而喻,在这里决策者应该奉行最大风险最小化的原则,即防止出现最糟糕的结局。

 

不过,风险本身还可以分为不同的级别,相应的监控举措也应该有所区别。如果对较小的风险采取非常严重的防范手段,可能会导致社会治理的成本提高、造成本来不必要的损失;反之,如果对较大的风险采取非常轻描淡写的应对方式,又可能会把小事拖成大事,使本来可以避免的损失成为事实。

 

在这里,风险意识不同,立场不同,对具体应对方式的判断也不同。决策当局看到的只是统计数据,受决策影响的普通市民感受到的却是实际危害引起的切肤之痛、甚至是生离死别。另一方面,例如上海市政府看统计数据,假设感染率50%,就是1200万以上人口被感染,感染者死亡率即便千分之一(注:相当于感染流感相关的病死率),也有12000余人要送殡仪馆,规模和责任都不可小觑,但个体会觉得这样的感染率和死亡率与自己的关联度似乎并不很高。因此,对疫情防控举措两者之间存在认知鸿沟是不足为怪的。

 

在这样的情况下,特别有必要加强风险沟通,要让人说话和议论,要把民意和自组织性嵌入决策,使基层能够根据具体情况及时做出反应和调整;当然,还要把风险评估以及预防的适当比例原则也嵌入决策,避免“高射炮打蚊子”的做法,避免一刀切。
 

但如何把握适当的平衡度,始终是疫情防控的一大难题,为此应该尽量避免长官意志支配和强制命令的做法,要尊重科学,注意比较和借鉴其他国家的成功经验,充分发挥专家在理性抗疫、充分沟通方面的作用。

 

一般而言,新冠病毒疫情监控和防治的基本难点有两个:一个是这种病毒有大量无症状传染,传播隐匿性强,不断变异,还会造成难以发现起源的传染集群。因此疫情很可能在传染悄然扩大到某个临界点突然导致患者的爆发式增长,造成医疗系统短期内不堪重负而崩溃,增强重症化程度和死亡率。另一个就是为克服新冠病毒而采取的封城闭户方式很难兼顾生产、生活的正常运行,更遑论经济发展。
 

在严格防疫举措的背后,有些人失去维生手段而穷困潦倒,还有些其他疾病患者因无法及时就医而死亡。所以,如何避免一刀切隔离举措造成一些不可逆的后果,或者避免防疫成本太高、过分消耗国力,就成为疫情期间国家治理的关键。

 

2、各个国家的疫情防控模式差异较大,应该如何分析和借鉴?

 

季卫东:各国的社会实情和医疗基础设施不同,采取的应对举措势必产生差异,但也可以发现一些足以进行类型化的共性。从过去两年多新冠病毒疫情防控的各国实践可以发现,主要存在三种模式。
 

第一种是中国模式。借助固有的体制和组织优势,侧重事后的危机管理和总体动员,主要通过雷厉风行的行政手段来使社会在一定期间静态化、分别隔绝,造成病毒无法传染的物理环境,从而遏制疫情蔓延。其基本特征是“动态清零”、统一行动。
 

在2020年新冠疫情在武汉大规模暴发后的危机管理方面,中国政府断然发布封城命令,调动全国各地的资源来集中攻关,实现重点突破,在此之后的各种应对举措和群体行动是可歌可泣、可圈可点的。中国在应急响应方面展示的那种令人震撼的强大动员力、高效执行力、医疗团队的献身精神、民众的团结互助和服从性,以及前两年有效控制疫情的绩效都的确值得给予高度评价。
 

中国相关的法律制度是强调预防、应急准备、监测以及预警机制的,然而“重医疗、轻预防”是中国公共卫生领域长期存在的一种倾向 [2]。近些年来,由于过分重视防止社会恐慌和维护稳定之类的目的,已有的传染病网络直报系统又没有真正发挥作用。不言而喻,在传染病防控方面,及时获得各种相关病情信息是最基本的前提条件。即便担心社会恐慌心理,也应该及时发布官方和专家的准确信息进行舆论引导,而不能愚蠢地截断关于病例的各种信息渠道、让社会固有的预警机制失效。实际上,无论体制和文化传统有什么样的不同,越是难以防范的风险,越是诡异的病毒,越是烈性的传染病,就越需要公民个人各自履行注意义务,也越应该及时公布相关信息和必要的防控知识。
 

但是,中国传统的制度设计思路特别强调维稳,这种无所不在的过度预防原则在不经意间把非常状态变成了日常状态,使决策者、管理者享有极大的裁量权和强制权。这样做的好处是有利于在不确定的形势下临机应变,但与此同时也就难以分散决策的风险。无限权力意味着无限责任,会带来非常巨大的风险和成本,一旦发生错误也很难纠正。在这种状况下,无论是谁,无论是有意识还是无意识,都会要求决策必须确保正确,只有在这样的前提下才能发挥高度集权的体制优势,这就势必导致决定论的思维方式。风险是概率论的,应对举措却是决定论的,两者之间的张力极大。

 

另一种是美国模式。按照自由主义理念以及医疗保险制度,美国政府在传染病的预防举措方面着力并不太多,主要侧重事后减少受害,并且特别强调借助科学研究和设备的优势加快检测技术和疫苗的开发。
 

英国、德国、法国、西班牙、意大利等欧洲大多数国家也基本上采取这个模式,尽管还是各有不同特色。在这些欧美国家,由于实行信息公开原则和民主投票程序,公民们享有比较广泛的选择自由,但同时也就必须对选择的后果自负其责。公民如果想要政府提供更多的福利,那就必须缴纳更多的税金。公民如果想获得更好的医疗护理待遇,那就必须支付更多的保险费。选择自由、责任自负,所以决策的风险相对是可以分散、可以转移的。即使政府政策和举措有失误,会引起严厉的批评,会导致选票流失,但不太容易引起体制危机。因此,在决策失误造成损害的情况下,有些政客首先倾向于转移或推卸个人责任,然后再通过减少损害的方式重新争取信任和支持。

 

实际上,欧美各国一直按照大流感应对方式来处理这场席卷全球的传染病,既有专业认知上的路径依赖,也有有限政府固有的运行惯性,还有维持经济和社会常态的政策指向。这种做法在疫情初期很难遏制传染力极强、病毒不断发生突变的新冠疫情,甚至贻误防控的时机,在生命和财产等方面造成严重的损失。正因为公民在很大程度上必须自负其责,所以政府要改变他们的自由行为方式,更需要确保相关信息透明化,让公民知道风险发生可能性和后果的严重性。当疫情发展到暴发式增长阶段时,个人和地区各自为阵的方式就会显现很大的局限性,需要国家出面采取强有力的统一举措,把社会从日常状态转变为非常状态。然而代议民主制下的政府、特别是联邦政府在采取应急举措上往往受到诸多限制,也很难使用霹雳手段迅即改变公民的行为,除非行政首长获得议会在宣布紧急状态方面的授权。
 

一旦出现非常严重的情势,美国的做法是立即从平时体制转入战时体制、允许战时总统享有非常强大的集中的权限。例如特朗普在2020年3月13日宣布进入国家紧急状态,自称 “战时总统”,封锁城市、颁布居家令、拨款500亿美金支持各州防御、发放100万支测试盒、推出2.2万亿美金的联邦社会救助计划,等等 [3]。到4月11日,特朗普宣布批准怀俄明州进入重大灾难状态,至此美国50个州全部同时进入重大灾难状态,史无前例 [4]。这种军事色彩很浓的、雷厉风行的权力会得到民众的喝彩,可能将收到挽狂澜于既倒的成效,但也有可能被总统及其行政团队滥用、被选票需求绑架,甚至冲击现有的国际关系格局。

 

但是,美国模式的最主要特征还是借助科技优势及时开发和生产病毒检测的试剂、培养抗体的疫苗以及治疗新冠肺炎的有效药物。显而易见,高质量的疫苗和药物是确保欧美尽早走出疫情困境、恢复生产和生活常态的杀手锏。2021年11月,拜登政府颁发了两项疫苗接种强制令,一项针对医疗行业,另一项针对大型私营企业,后者被联邦最高法院以政府无权强制性干预企业为由驳回。但是,迄今为止的疫苗还不足以完全预防新冠病毒及其最新变种的感染,主要是预防重症和死亡,而降低重症风险有效的药物,如口服药与单抗,实际应用受诊断时间限制,必须用在早期。另外,截至到2022年4月9日,美国65岁以上老年人全程接种疫苗的比例近90%,但所有年龄段完整接种疫苗的比例只有66%[5]。

 

第三种是日本模式,侧重事先精密化预防,在疫情暴发后主要通过柔性方式要求市民保持社交距离,并根据传染情形随时调整防控节奏。韩国、新加坡以及我国的台湾和香港也基本上采取类似的做法。这种模式的关键,一是竭力防止医疗系统因挤兑而崩溃,二是尽量减少重症化和死亡率。
 

概而论之,这种模式是在维持经济正常运行和社会秩序的前提下,采取查明和遏制传染集群、安排疑似者居家隔离、对患者进行分级诊疗等相对低成本的方法,侧重防止在医院内部助长交叉感染的情形,竭力避免患者拥堵造成的医疗资源挤兑和系统崩溃。通过限制或取消大型群聚活动及其他有针对性的举措改变市民的行为方式,尽量抑制传染的速度和规模。在不得已的状况下宣布紧急状态,一举解决医疗系统的困境,但不采取封城、闭户、全行业休克的强制性措施,主要呼吁市民自觉改变行为方式。这一应对方式的防疫学理论以及诊疗实践的原初依据如下 [6]:


1、虽然新冠病毒传染力极强,但根据WHO公布的2020年2月20日中国统计数据,其中轻症患者占80.9%的绝大多数,重症患者占13.8%,病危患者6.1%;重症患者的康复率在46.4%,治愈出院者占26.4%,因此平均致死率为3-4%左右,武汉之外的其他地区的平均致死率只有0.7%,远低于SARS的9.6%致死率。后来的病毒变异造成了数值起伏,整体趋势还是传染力与毒性成反比。(注:以现在占据主导地位的奥密克戎变异株为例,国家卫健委引用香港特区的数据,110多万感染者,死亡8000多例,病死率为0.7%,这个数据远高于流感的病死率,而接种三针的病死率是0.03%,远远低于没有接种疫苗的病死率3.2%,说明了疫苗接种与否与病死率关系密切。[7])

2、无症状感染者占一半以上、患者潜伏期较长的特殊情形,会给隔离防疫带来困难,也给排查带来困难。何况行政机关也没有权力和条件进行强制隔离,更不能在个人的智能手机里安装行踪定位软件。因此,大张旗鼓的防疫措施其效果很有限,也就是说新冠疫情的特殊性是防不胜防。

3、现有的RT-PCR检测手段准确度最高,但全部检测成本太高昂。日本采取的是被动核酸检测方法,自己觉得有类似感染症状才去检测,既节省成本,又减少交叉感染的机会。因此,日本的防疫指针是聚焦重点人群的监控和治疗。对诊治重点对象的判断标准也非常简单明了,只有两条:即一般人发烧37.5度持续四天的,以及老年和有基础疾患的人发烧37.5度持续两天的。

4、这次新冠病毒感染力极强、不断发生突变、具有许多未知属性的事实逐渐明朗化之后,日本有些专家后来也改变了单纯视为大流感的意见。日本防疫对策的关键始终是按照每个感染者有效传染数尽量低于一个人的标准来切实抑制患者增加的速度、精准监控诊治临界点,从而避免医疗系统崩溃。面对奥密克戎的超强传播力,日本不得不设法在现有条件下进一步加大防控力度。


由此可见,在这种模式下,新冠疫情防控决胜的条件归根结底还是开发更有效的疫苗和药物来减少重症和死亡。但是,尽管mRNA疫苗被公认能够减轻症状、降低死亡率,但还不能有效预防奥密克戎感染,降低重症风险的口服药物很有效,但必须用在早期。

 

总而言之,这三种模式体现了不同的制度理念和正义观。以 “动态清零” 为目标的中国模式在整体上基于功利主义,但同时也体现了人命关天、安全至上、不计代价抢救任何一名新冠肺炎患者的理念;疫情防控是完全由政府主导的,相关的风险和成本则由全体人民分担。与此相反,美国模式基于自由主义正义观,让公民在享有选择自由的同时自我承担责任,政府的功能是事后尽量使损害最小化。介于两者之间的是日本模式,采取社群主义正义观,让所有人为了社区的共同利益而自我约束,通过自组织机制使风险和损害最小化,政府根据各种利害关系的实际情况不断进行精密化的间接调控。
 

但是很遗憾,奥密克戎似乎能分别从这三种模式的防控下逃脱出来,这就带来了新挑战,需要重新审视已有的防疫政策。

 

风险决策偏好与防控治理困境
 

3、奥密克戎的致病性到底有多大,不同人的着眼点也不同。有人认为目前的它像流感一样,虽然传染性强,但致病性已经大大下降,也有人认为上述判断是基于大部分人都打过疫苗且注意防护的情况下,而中国的疫苗接种率,尤其是老年人的疫苗接种率仍然不高。

反映到防疫政策方面,决策者可能吸取了最初低估新冠病毒影响的教训,非常重视其可能带来的危险和风险,最小化新冠带来的直接风险,但防疫过度也会带来次生伤害。应该如何平衡疫情防控的风险决策,以及是否有决策不当的问责机制或救济措施?

 

季卫东:根据病毒学者的分析,从病毒学和流行病学的角度考虑,奥密克戎BA.2与2020年初的新冠病毒原始株已经不是同一种病毒了。Sutter Health在2021年12月的初步估算结果称,新冠病毒原始株的传播系数大约为2.79,而奥密克戎的传播系数是7.0 [8],这意味着在没有采取防疫措施的情况下,一个感染者可以感染7个人。而后来的BA.2变种的传播速度比奥密克戎BA.1还快75% [9]。

 

中国各地的病例增长还没有显示指数级增长的态势,说明防疫措施还是有效的。但奥密克戎的特征是无症状感染的比率非常高,这意味着病毒隐秘性极强,不利于及时采取应对举措。所幸,迄今为止奥密克戎有明显的鼻嗜性而缺乏肺嗜性,在疫苗接种率较高的地方致死率已经与流感相当。例如,在全程疫苗接种率超过90%的新加坡,截止到4月7日,感染新冠的整体病死率为0.1%,过去28天的病死率为0.05% [10]。

 

因此,对2020年年初的新冠病毒原始株和奥密克戎两种病死率不同的病毒株,采取同样的公共卫生防控举措显然是不适当的,至少成本与效益不相匹配。大规模封城闭户的做法固然可以防止奥密克戎病毒感染者呈指数级增长,却不能迅速形成免疫屏障以造成拐点,从而导致迟迟不能解封的事态。结果是封闭措施旷日持久,感染每日还会持续增加,虽然有反复检测和隔离的动态但不可能真正清零,社会成本随之越来越高、次生伤害越来越严重,直到国力人力都日益疲惫乃至衰竭。

图1 美国每日新冠新增病例 | 图源:worldometers.info/

 

另一方面也要看到,由于奥密克戎的传播速度更快,美国在2021年12月到2022年2月期间的疫情新增病例曾经出现异峰突起的指数级暴涨和暴跌,目前疫情已经趋于平缓。韩国从今年3月中旬也有疫情失控之势,特别是3月17日一天激增确诊人数62万例,40%的医护人员感染,现在已经见顶回落。

图2 韩国每日新增感染新冠病例 | 图源:worldometers.info/

 

上海从3月下旬开始确诊病例激增,自3月22日到4月3日,感染者从每天977人陡然增加到每天13086人,确诊病例也从每天4例增加到每天425例,但是重症为0、死亡为0;到4月4日为止累计感染者60184人、累计确诊病例2668例。日本虽然一直调控有度,但在4月初也重现疫情的强力反弹,并且这个第六波疫情呈现出持续增长态势,回落速度较慢且略有起伏。这意味着在疫情呈现指数级剧增之际采取断然举措防止医疗系统崩溃也是必要的,但治本之策还是在加强个人自我防护举措的同时不断扩大疫苗接种范围,同时逐步探索在生产和生活正常化的状态下与病毒共存之道,特别是符合国情的防疫与各种社会活动之间关系的调控机制。

 

中国尽管为了阻止新冠病毒传染而采取了封城、强制隔离等手段,但并没有宣布紧急状态。在中国,制定紧急状态法的提案最后是以《中华人民共和国突发事件应对法》的名称在2007年8月30日通过的。该法第7条第2款规定 “突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报”。第8条第1款规定 “国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作;根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作;必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作”。关于应急处置,该法罗列了人民政府可以采取和并用的十项具体措施(第49条)以及包括隔离、区域控制、封锁、设置警戒线等五项强制性措施(第50条)。第11条还规定了强制性措施的适当比例原则,并尽量选择能最大限度保护公民、法人和其他组织权益的措施。由此可见,自上而下的问责主要看是否及时上报并立即采取应对举措,自下而上的问责主要看针对疫情的强制措施是否符合适当比例原则,有没有充分保护公民、企业及相关组织的合法权益。

 

另外,《中华人民共和国传染病防治法》第43条规定,在甲类和乙类传染病暴发时,县级以上人民政府报经上一级地方人民政府决定,可以宣布本行政区部分或全部为疫区,从而可以采取第42条规定的紧急措施;国务院决定并宣布跨省(包括直辖市、自治区)的疫区。至于在甲类传染病疫区实施封锁,只能由省级人民政府决定,但是封锁大、中城市的疫区或者封锁省级疫区以及封锁疫区导致中断干线交通或封锁国境的,必须由国务院来决定。

 

在传染病监控方面中国体制的特色是:对这样的疫区宣告和紧急措施缺乏人民代表大会的审议和监控,强调的是行政独断性。但是,对这种行政独断性甚至也缺乏法律程序的限制,例如不正式宣布疫区以及对疫区的封锁,只在实际上相机行事。毋庸讳言,突发事件应对法也具有同样临机应变的属性,行政权很强大而缺乏必要的外部监督以及制约机制。因此,今后有必要充分发挥各级人民代表大会在合法性审查、监督以及问责方面的功能。
 

按照传染病防治法的规定,疫情信息公布制度由国家建立,国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息,省级人民政府卫生行政部门则定期公布本行政区域的传染病疫情信息。在传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布疫情信息,也可以授权省级人民政府卫生行政部门公布疫情信息。
 

国务院颁布的突发公共卫生事件应急条例规定的传染病疫情信息公布制度,也是同样的构成,原则上由国务院卫生行政部门出面发布,也可以授权省级卫生行政部门发布。在这里,省级的疫情信息公布需要等待全国卫生行政部门的授权,省级以下的市县无权发布信息,容易贻误时机。与此不同,突发事件应对法规定对于可以预警的重大自然灾害、事故以及公共卫生事件,县级及以上级别的人民政府有权及时发布相应级别的警报,同时上报或越级上报,另外也有权定时发布信息。但这里的问题是需要根据国务院规定的预警级别来适用属地原则。新冠疫情的特征是起初很长一段时间不显著,然后在某个时点突然爆发式增长,颇难判断是否符合级别标准。
 

中国幅员辽阔,完全由中央职能部门来进行判断和发布信息很容易误事,但完全按照属地原则来应对又有可能比较容易造成地方的过度紧张空气,甚至造成各地任意采取隔离和强制措施以及割据自保的事态。因此,我认为应该把信息公布与应对举措的决定区别对待,在信息发布上可以充分发挥地方的能动性,但在相应举措的公布和实施上还是要严格限定在法律授权的范围内,严格按照程序规则进行。
 

考虑到政府发布信息的严肃性和影响力,为了确保反应的敏捷度,应该适当扩大新闻报道的自由度,让记者及时发现和报道各种动向,确保信息渠道畅通。还应该鼓励专家在媒体公开发表意见和建议,加强风险沟通,避免社会因信息不对称产生不安甚至恐慌。这样的信息发布分层化处理有利于确保信息反馈的及时性,同时也可以避免行政权限行使和决策程序上的仓促行事。
 

一般而言,只要宣布疫区、只要采取紧急措施都意味着增大行政裁量权——把谁作为隔离对象、在什么地方进行隔绝、村庄或小区以及城市将封锁多长时间,都不得不委诸行政裁量。在运动式执法成为普遍现象时,更容易出现滥用强制力的现象。因此,在法治政府的条件下,为了防止行政裁量权被滥用,需要逐步制定比较完备的操作细则,更重要的是应该进行充分的正当性论证并受人民代表大会常委会的民主监控和问责,还必须为行政措施的对象人提供申诉、请求复议以及诉诸诉讼手段的机会,也要容许充分的舆论监督,以确保公民享有平等的权利、防止行政权力被滥用。但是,中国在这方面的法律条件还很不成熟。

 

柔性监控社会的博弈
 

4、在这次疫情中,关于儿童感染者,上海曾短暂出现如果家人不符合陪同条件,不是阳性感染者,且患儿小于7岁,将在公卫中心接受治疗,而这个规定是根据《传染病防治法》、防控工作要求等,感染者应当与非感染者隔离。从法社会学的角度,基于抗疫,权力扩张的上限是什么?作为患者或感染者,权利被剥夺的下限在哪里?另外,在国内新冠疫情防控的政策制定和预警上,您如何评价政府与社会之间的博弈?

 

季卫东:儿童感染新冠后有很大概率会传染给家长,因此单纯从疫情防控效果来看是应该隔离观察和治疗的。但是,从法律上来讲,医患之间存在特殊的权力关系。尤其是超常规的疫情防控措施,容易侵犯个人的基本权利,造成恐慌和恐怖。隔离治疗实际上是把患者置于极不对称的力量对比关系之下,而儿童并没有充分的判断能力和行为能力,感情上也很脆弱。因此,单独隔离治疗的风险非常大。尤其是在出现重症甚至死亡情况时,对家长会造成极大的心理创伤。所以,7岁以下儿童的隔离应该有家长陪伴,可以要求尚未感染家长加强防护并提供必要的物质支持。根据4月5日的报道,上海根据群众要求首次开设 “亲子方舱”,允许核酸检测阴性的家长入住陪同阳性患儿 [11],这是一项值得欢迎的制度改进。

 

一般而言,隔离、隔绝以及封锁等为疫情防控而采取的强制措施,势必极大地限制人们的行为自由,剥夺人们的某些日常生活权利,因此会形成某种特殊的权力关系,程序正义容易被忽视,疫情监控权力和医疗权力容易被滥用。

 

在这里最常见的问题是(1)预防措施和强制措施超出抑制危险的合理合法性和最小限度成本,违反警察比例原则;(2)没有充分考虑抑制危险举措本身的危险性,没有履行预先衡量义务。

 

如果上述问题没有得到适当而有效的解决,就势必造成过度的社会监视和压制,侵害个人的自由、隐私以及财产。在新冠病毒疫情防控期间,通过媒体报道可以发现有些基层公务人员以及辅警频繁进行过度监控,甚至滥用强制力。究其原因,除了人们的权利意识和法治意识比较薄弱之外,也有制度设计以及法律实施上的漏洞。

 

新冠疫情防控在促进社会数字化转型的同时,也助长了借助信息通信技术(ICT)进行监控的做法。

 

实际上,美国在十余年前已经出现过关于二十一世纪的“公共卫生监视”(Public Health Surveillance)的讨论。2008年美国所说的公共卫生监视,并不是指单纯的健康调查,还包括与传染病的预防和应对相关的个人卫生状态的检查、各种生理和病理信息收集、对风险和损害以及传染动向的监视。

 

加拿大籍法社会学家大卫·莱昂教授早在1980年就开始了对“电子眼”的研究,出版了《监视社会(Surveillance Society: Monitoring Everyday Life)》、《监视文化(The Culture of Surveillance: Watching as a Way of Life)》等一系列具有国际影响的专著,被认为是网络社会监控理论的先驱者 [12,13]。他从边沁和福柯关于一览式监视塔的隐喻出发,考察了监控方式从国家、企业主导到民众参与的演变过程,2018年又提出了基于大数据的 “监视文化” 概念。莱昂教授特别强调数字化信息技术与为了安全、健康以及方便的监控之间的关联性,认为从个人对健康状态的自我追踪式监测(例如计步器、血压心率手环、手机体检软件)到企业对顾客行为履历的监控,再到政府对犯罪的预测性监控,实际上存在监视者与被监视者之间的共谋。在这个意义上,在关照与控制的交织状况里,一种柔性监控社会应运而生。
 

显而易见,新冠病毒疫情在各国进一步助长了这种监视文化的蔓延和进化。对疫情的恐怖感大幅度加强了人们的风险意识以及对各种监控举措的包容和支持,甚至使监控在由表及里的同时带上了某种美感以及民主参与的色彩。

 

可以推而论之,在后疫情时代,疫情监控势必从 “例外” 转化成 “日常”,监视相互化的网络结构以及网格化治理方式将成为法与社会的基本特征。在监控强化、泛化以及数字化的趋势下,现代法治秩序的基本范式也势必有所改变。例如社会将试图通过区块链为个人信息安全和隐私提供新的屏障,进而形成去中心化的自治机制,而政府则试图通过复杂性人工智能系统巩固算法利维坦,甚至通过主权区块链的新方案来发挥网络空间的监控功能。这种博弈势必在法律和技术两个层面反复进行,不断产生均衡的形成、崩溃、再形成的动态。

 

如何重建风险社会的信任机制?

 

5、此次上海疫情防控中,社会组织的作用似乎并没有想象中发挥很大的作用,大多数工作还是政府的基层工作人员在做。据一些媒体报道,基层的工作人员也反馈他们在现在的政策下筋疲力尽。如何在疫情中发挥社会组织或群众的力量?

 

季卫东:新冠疫情的封锁式防控使割据突然成为现阶段社会日常生活的特征,这时其实特别需要发挥社会组织的作用。

 

上海市静安区临汾街道在2020年1月启动了基于区块链协议的社区治理平台,推动十五分钟生活圈内的自治,试图在数字真实可信的基础上实现行政活动全程留痕和监控以及多方协同,并且嵌入了预约登记和购买口罩以及其他物资的功能,显示了区块链技术在分散化、平面化社区治理方面的优势,体现了 “一网通办” 的制度设计思路。其后两年间上海一直强调基于大数据的精准防疫,尽量不影响城市生活和经济的常态,整体是温和而有效的,也得到市民的支持。

 

这次奥密克戎突如其来、感染人数急剧上升,导致在防控方式上出现急转弯,突然采取武汉封城模式,打破了城市治理的常规和市民的预期,把市民的行动余地都限制死了,当然只能完全依赖基层行政干部。

 

上海市民素质高、自治能力较强,如果充分发挥他们的自主性、积极性,疫情防控就可以做到事半功倍。但是,如果不敢或不愿让社会自治组织发挥作用,一切按照长官意志行事,就很容易流于简单粗暴、各种举措也很容易脱离实际情况。压抑社会自治组织的结果只能迫使人们被动地等待上级指示、任凭基层行政人员具体安排。政府包办一切不仅势必大幅度增加财政负担,还会摧毁社会中固有的互助机制,助长 “等、靠、要” 的风气。居家隔离比集中隔离成本低得多,当事人的感觉也好得多,如果通过社会自治机制能够确保居家隔离的实效性,何乐而不为?!

 

6、您曾表示,程序正义与议论,对于中国实现现代法制目标,是具有非常重要的意义的。对于新冠疫情特殊状态下的这两点的实施,您有何建议?

 

季卫东:中国在汲取SARS教训的基础上,曾经花费重金建立了传染病网络直报系统。但是,久而久之这个信息反馈系统被忽视,逐渐流于形式。在社会、特别是行政管理者的普遍心理偏好是报喜不报忧的情况下,进行风险提示很容易引起 “乌鸦嘴” 之讥,甚至被当作 “负能量” 受到指责和压制。另外,一旦发出风险预警,但危害却并没有发生,甚至还造成额外的负担,引起所谓 “风评被害” 甚至社会恐慌、混乱,就会招致抱怨,或者导致报警者的信任度下降,在某些场合还会受到惩戒。这就会妨碍风险意识的加强和维持,妨碍预警机制发挥应有的功能。显然,没有充分的风险意识和议论的自由,就很难预防或者减少现实生活中的灾难。
 

的确,重要的风险和灾难都有可能在社会中引起不安、产生谣言、导致跟风行动。这种不安的言行通过网络舆论放大后容易造成集体性恐慌,这是多元化的高风险社会特别需要防止的 [14]。但是,如果把医生、专家的建言也作为谣言或者政治错误来追究责任,那是一种极其荒谬的做法。排除基于专业知识的风险沟通,等于一开始把疫情监控的决策变成了单纯的政治判断,这就大大提高了决策的风险度和监控失误的概率。何况要防止谣言流布、避免恐慌蔓延,最有效的方式是及时发布正确的信息、提供精准的知识,政府及时发布安民告示、宣传相应的对策和注意事项,只有这样才能稳定人心,形成群策群力监控疫情的局面。习惯性的隐瞒只能助长谣言、误判,削弱政府的公信力。
 

医生、专家说真话并且具有精湛的专业知识,所以能够得到民众的信任。这种信任会产生权威,并且能使决策过程嵌入一种反思理性、批判理性或者反馈机制,所以围绕决策进行风险沟通的负担可以大幅度减轻。在疫情防控决策方面的程序正义,就是要容许不同意见交锋,让具有充分专业知识的人员具有话语权,为理由论证提供充分的制度保障。
 

正如安东尼·吉登斯所指出的那样,为了通过信任减轻风险沟通的负担,人们要求专家系统提供双重保证:既有特定的专业人士在品行方面的可靠性,又有非专业人士所无法知晓的知识和技能的准确性 [15]。他还说过,关于安全的体验通常建立在信任与可以接受的风险之间的平衡之上。如果不借助专家系统,或者专家系统缺乏社会的信任以及必要的权威性,这种微妙的平衡就会被打破,风险的可接受度就会降低,来自受决策影响的那些民众的抗议也就会增多。当然,抗议运动也是一种沟通方式,是公然向他人追究过错和责任的过激化风险沟通。如果想要避免风险沟通的过激化,避免层出不穷的抗议运动,那就必须充分发挥专家以及法律制度的作用,并且建立和健全民主参与决策的程序。 

 

注:本文内容部分引自论文“疫情监控:一个比较法社会学的分析”,发表于《中外法学》2020年第3期。

 

参考文献:

1.http://www.nhc.gov.cn/xcs/yqtb/202204/6fde7848d44b4954a2c85a68e6d2dc8c.shtml

2.王绍光:“中国公共卫生的危机与转机”,《比较》第七辑,中信出版社2003年版第52-88页

3.  Elizabeth Goitein and Andrew Boyle: “Trump Has Emergency Powers We Aren’t Allowed to Know About”,The New York Times,10 April 2020.

4. 《史无前例! 美国50个州和海外领地全部进入“重大灾难状态”》,载凤凰网,https://mil.ifeng.com/c/7vdDuD4inAG,最后访问日期:2020年5月18日。

5. https://covid.cdc.gov/covid-data-tracker/#vaccinations_vacc-total-admin-rate-total

6. 参看日本政府新冠病毒传染病对策专家会议在2020年2月24日、3月2日、3月9日先后提出的一系列对策意见书。参见报道:《感染力強いが8割軽症》,朝日新聞週刊:《AERA》2020年3月9日号,第10 -12页;特集:“見えない敵との闘い--‘コロナ’大恐慌”,《週刊新潮》2020年3月19日号,第20-26页; 岡部信彦:“新型コルナウィルス肺炎を必要以上に怖れない――新興感染症への備えを強化せよ”,《中央公 論》2020年4月号,第46-53页。关于自然免疫论,参见顺天堂大学免疫学特聘教授奥村康的主张,特集: “アベショックの謎”,《週刊新潮》2020年4月2日号,第22页。

7. 国务院联防联控机制2022年4月6日新闻发布会实录, http://www.gov.cn/xinwen/gwylflkjz191/index.htm

8.https://vitals.sutterhealth.org/omicron-is-the-us-dominant-covid-variant-for-two-reasons/?continueFlag=c9a9986db60a7e96ed0416ec01ab4f5f

9.https://www.cnbc.com/2022/03/29/more-contagious-omicron-bapoint2-covid-subvariant-dominant-in-the-us-cdc-says.html

10. 新加坡社区疫情,https://www.moh.gov.sg/,2022年4月8日

11.上海感染者日增逾1.7万人,首次开设“亲子方舱”!

https://i.ifeng.com/c/8EzR214FfUa

12.David Lyon, Surveillance Society: Monitoring Everyday Life, Berkshire: Open University Press, 2001

13. David Lyon, The Culture of Surveillance: Watching as a Way of Life,  Cambridge: Polity Press Ltd., 2018.

14.沈伟、侯利阳主编:《多元化社会的风险治理———交叉视角研究》,上海三联书店2018年版。

15. (英)安东尼·吉登斯:《现代性的后果》,田禾译,译林出版社2011年版,第74页。

 



推荐 2